Tiếp tục thu gọn hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Quy định của pháp luật hiện hành về hệ thống VBQPPL

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một hệ thống tập hợp các loại/hình thức VBQPPL, được điều chỉnh bởi Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật.

Điều 2 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước, căn cứ khái niệm VBQPPL nêu trên, Điều 4 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định hệ thống VBQPPL gồm:

1. Hiến pháp;

2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội;

3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

5. Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

7. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;

8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước;

9. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;

10. Nghị quyết của HĐBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);

11. Quyết định của UBND cấp tỉnh;

12. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;

13. Nghị quyết của HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện);

14. Quyết định của UBND cấp huyện;

15. Nghị quyết của HĐND xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);

16. Quyết định của UBND cấp xã.

Theo quy định này, hệ thống VBQPPL của nước ta hiện nay gồm 41 hình thức VBQPPL với 36 chủ thể có thẩm quyền ban hành. Hệ thống VBQPPL được sắp xếp theo chủ thể ban hành VBQPPL, tùy theo thẩm quyền ban hành văn bản mà có chủ thể được ban hành nhiều hơn 1 hình thức VBQPPL, ví dụ Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 4 hình thức; Chủ tịch nước, Chính phủ ban hành 2 hình thức, …

Quá trình triển khai thi hành Luật Ban hành VBPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cho thấy, hệ thống VBQPPL vẫn còn cồng kềnh, phức tạp với nhiều tầng nấc, hình thức văn bản do nhiều chủ thể ban hành.

Việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản, nhất là giữa luật với văn bản dưới luật chưa thực sự rõ ràng, hợp lý, dẫn đến không ít trường hợp luật quy định quá chi tiết, nội dung trùng lặp, gồm cả những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ, các bộ, làm cho luật thiếu tính ổn định, khi cần sửa đổi, điều chỉnh thì khó thực hiện kịp thời.

Quan điểm chỉ đạo về việc thu gọn hình thức VBQPPL

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9.11.2022 của Hội nghị Trung ương lần thứ Sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đã nêu rõ, một trong những nhiệm vụ và giải pháp để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, bảo đảm yêu cầu phát triển đất nước nhanh và bền vững đó là: “… Đa dạng hóa nguồn pháp luật, đề cao và coi trọng đạo luật, đơn giản hóa, giảm tầng nấc, loại hình văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Xác định đúng, rõ các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hạn chế đến mức thấp nhất sử dụng hình thức pháp lệnh để ban hành quy phạm pháp luật; luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội. ...”.

Kết luận số 119-KL/TW ngày 20.1.2025 của Bộ Chính trị về định hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật nêu rõ: “Tiếp tục đơn giản hóa, giảm tầng nấc, loại hình văn bản quy phạm pháp luật theo hướng nghiên cứu không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp xã, thu hẹp phạm vi nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp huyện. Mở rộng tối đa các nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc hội phải ban hành bằng hình thức luật và giới hạn các nội dung được ban hành bằng hình thức nghị quyết; hạn chế đến mức thấp nhất việc ban hành pháp lệnh...”.

Kết luận của Tổng Bí thư tại buổi làm việc với Ban cán sự đảng Bộ Tư pháp (Thông báo số 108-TB/VPTW ngày 18.11.2024 của Văn phòng Trung ương Đảng) cũng nêu: “… Luật chỉ quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội, tuyệt đối không luật hóa các nội dung thuộc thẩm quyền của Chính phủ và các Bộ, ngành được quy định tại nghị định và thông tư, không quy định trong luật những nội dung về thủ tục hành chính, trình tự, hồ sơ. Những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên thì giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, địa phương quy định để bảo đảm linh hoạt trong điều hành...”.

Trên cơ sở các quan điểm chỉ đạo nêu trên, Tờ trình số 85/TTr-BTP ngày 2.10.2024 của Bộ Tư pháp đề nghị xây dựng Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) đã được Chính phủ thông qua. Tại “Chính sách 1: Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng, bổ sung một số nguyên tắc về kiểm soát quyền lực trong xây dựng và thi hành VBQPPL; thu hẹp và xác định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL”, đã nêu rõ một trong những giải pháp được lựa chọn để thực hiện chính sách này là cần quy định cụ thể các hình thức VBQPPL.

Giảm tầng nấc, loại hình văn bản trong hệ thống VBQPPL

Trên cơ sở các quan điểm chỉ đạo và để cụ thể hóa Chính sách 1 nêu trên, dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) sửa đổi quy định về hệ thống VBQPPL như sau:

“Điều 4. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

1. Hiến pháp.

2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội.

3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

5. Nghị định, nghị quyết của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

7. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư của Tổng Kiểm toán nhà nước.

9. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

10. Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh).

11. Quyết định của UBND cấp tỉnh.

12. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

13. Nghị quyết của HĐND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện).

14. Quyết định của UBND cấp huyện”

Như vậy, so với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định tổng số 36 hình thức VBQPPL (giảm 5 hình thức) và do 30 chủ thể có thẩm quyền ban hành (giảm 6 chủ thể).

Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) đã thực hiện đúng chủ trương đơn giản hóa, giảm tầng nấc, loại hình văn bản trong hệ thống VBQPPL. Trong đó xác định đúng, rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL đã được nêu trong Nghị quyết số 27-NQ/TW, Kết luận số 119-KL/TW, dự thảo Luật đã bỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp xã; thay đổi 1 hình thức VBQPPL; bổ sung 1 hình thức VBQPPL.

Việc sửa đổi, bổ sung này hoàn toàn phù hợp với bối cảnh và các yêu cầu mới đặt ra, đồng thời khắc phục khó khăn, vướng mắc của bộ, ngành, địa phương trong quá trình triển khai, thi hành các quy định của Luật Ban hành VBQPPL hiện hành về hệ thống VBQPPL. Cụ thể:

Về việc bỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp xã: Theo quy định tại Điều 30 của Luật Ban hành VBQPPL thì HĐND, UBND cấp xã được ban hành VBQPPL để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao. Tuy nhiên, qua rà soát cho thấy, các luật, nghị quyết của Quốc hội được ban hành thời gian qua hầu như không có nội dung giao HĐND, UBND cấp cấp xã.

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì cơ cấu tổ chức của UBND cấp xã có sự khác biệt so với UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Theo đó, UBND cấp tỉnh có Sở Tư pháp, UBND cấp huyện có Phòng Tư pháp chịu trách nhiệm thẩm định VBQPPL, tham mưu cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong công tác xây dựng pháp luật trên địa bàn.

Tuy nhiên, đối với UBND cấp xã không có các đơn vị này mà chỉ có công chức được giao phụ trách các mảng công việc như tư pháp, hộ tịch… nên năng lực, trình độ xây dựng pháp luật hạn chế, không thể thực hiện có hiệu quả, bảo đảm chất lượng đối với nhiệm vụ khó như soạn thảo VBQPPL.

Về bản chất, HĐND, UBND cấp xã là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật; nhu cầu xây dựng, ban hành VBQPPL không nhiều, nếu có ban hành thì chủ yếu là quy định lại các nội dung đã có trong các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên.

Hiện nay, cả nước ta có tới hơn 11.000 xã, phường, thị trấn và nếu tiếp tục giữ thẩm quyền ban hành VBQPPL như hiện nay thì sẽ làm cho hệ thống pháp luật tiếp tục phức tạp, nhiều tầng nấc, khó kiểm soát từ phía các cơ quan trung ương, ảnh hưởng đến sự quản lý, điều hành thông suốt từ trung ương đến cơ sở trong một nhà nước đơn nhất.

Ngoài ra, tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nhất là tại Trung Quốc là quốc gia có thể chế chính trị tương đối tương đồng với Việt Nam thì chỉ có HĐND, UBND, Thường trực HĐND cấp tỉnh, HĐND, UBND, Thường trực HĐND của các thành phố lớn (tương đồng cấp huyện) mới được phép ban hành VBQPPL. Do đó, việc bỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp xã là hoàn toàn phù hợp.

Về thay đổi 1 hình thức VBQPPL từ “quyết định” sang hình thức “thông tư” do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành - việc này đã bảo đảm tính tương đồng và thống nhất với hình thức VBQPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.

Về bổ sung 1 hình thức VBQPPL là nghị quyết của Chính phủ: Việc bổ sung hình thức Nghị quyết của Chính phủ nhằm thực hiện các quan điểm chỉ đạo về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, cũng như khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn.

Trước đây, Luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định Chính phủ được ban hành VBQPPL dưới 2 hình thức là nghị định và nghị quyết. Với chủ trương đơn giản hóa hình thức VBQPPL, Luật năm 2008 đã bỏ hình thức nghị quyết và chỉ giữ lại hình thức nghị định của Chính phủ.

Tuy nhiên, thực tiễn công tác chỉ đạo, điều hành và phản ứng chính sách của Chính phủ trong thời gian qua, đặc biệt là trong giai đoạn phòng, chống đại dịch Covid-19 và phục hồi kinh tế sau đại dịch đã đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành một hình thức VBQPPL (ngoài nghị định của Chính phủ) với một quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời để văn bản có hiệu lực sau khi ban hành nhằm xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh.

Ngoài ra, Luật hiện hành chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành VBQPPL để thực hiện thí điểm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn, chưa bảo đảm được sự linh hoạt và tính kịp thời trong chỉ đạo, điều hành, phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Để giải quyết vướng mắc trong thực tiễn, khoản 5 Điều 4 và khoản 2 Điều 14 dự thảo Luật bổ sung quy định về thẩm quyền của Chính phủ ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật để: (1) giải quyết các vấn đề cấp bách, quan trọng phát sinh từ thực tiễn và để áp dụng trong một thời gian nhất định, phạm vi cụ thể thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (2) tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần nghị định của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; (3) thực hiện thí điểm một số chính sách chưa có pháp luật điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc khác với nghị định, nghị quyết hiện hành.