Quy định mới về hướng dẫn áp dụng VBQPPL
Hiến pháp năm 2013 (Khoản 2 Điều 74) quy định UBTVQH có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã cụ thể hóa quy định này, với Chương XIX về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh với 4 Điều (158, 159, 160 và 161), trong đó quy định cụ thể về các trường hợp giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; nguyên tắc giải thích; chủ thể đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và trình tự giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.
Các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đã cố gắng rất nhiều trong việc ban hành hoặc tham mưu ban hành các quy định rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ áp dụng. Dù vậy, trên thực tiễn, việc ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng VBQPPL vẫn còn chậm trễ, mang tính hình thức, điển hình là lĩnh vực đất đai.
Tình trạng thiếu đồng bộ, mâu thuẫn trong quy định giữa các VBQPPL vẫn diễn ra. Các văn bản hướng dẫn thi hành đôi khi không thống nhất với các quy định trong các văn bản pháp luật khác, dẫn đến sự thiếu nhất quán trong áp dụng và hiểu biết của người dân và các cơ quan chức năng.
Nghị quyết số 101/2023/QH15 ngày 24.6.2023 của Quốc hội Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XV chỉ ra: “tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, sơ hở, bất cập, áp dụng thiếu thống nhất của một số quy định pháp luật chưa được khắc phục kịp thời, gây khó khăn, cản trở quá trình phát triển và còn nhiều hạn chế trong tổ chức thực hiện pháp luật”.
Ngoài ra, Luật Ban hành VBQPPL chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền, hình thức, trách nhiệm và tiêu chí hướng dẫn áp dụng VBQPPL. Văn bản trả lời phản ánh, kiến nghị áp dụng VBQPPL của các chủ thể, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có nội dung còn chung chung, nặng tính hình thức, chưa giải quyết triệt để khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng của các cá nhân, tổ chức. Từ đó có thể dẫn đến tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan thực thi, cũng như cơ quan hướng dẫn áp dụng VBQPPL.
Ngày 20.1.2025, Ban chấp hành Trung ương ra Kết luận số 119-KL/TW về định hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật. Trong đó yêu cầu: “Hoàn thiện cơ chế UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, nghị quyết và mở rộng thẩm quyền hướng dẫn áp dụng pháp luật của các chủ thể có quyền ban hành văn bản dưới luật theo hướng ban hành nguyên tắc, tiêu chí, cơ sở giải thích, hướng dẫn áp dụng pháp luật để bảo đảm sức sống của VBQPPL thay vì thường xuyên phải sửa đổi, điều chỉnh”.
Đồng thời, Thông báo số 108 - TB/VPTW ngày 18.11.2024 của Văn phòng Trung ương Đảng Kết luận của Tổng Bí thư Tô Lâm tại buổi làm việc với Ban cán sự đảng Bộ Tư pháp cũng đã chỉ ra: “Hoàn thiện quy định giải thích, hướng dẫn áp dụng pháp luật theo hướng ban hành các nguyên tắc, tiêu chí, cơ sở giải thích, áp dụng pháp luật để bảo đảm sức sống của pháp luật thay vì thường xuyên thay đổi pháp luật”.
Thực hiện các ý kiến chỉ đạo nêu trên, bên cạnh quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, lần đầu tiên, dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) đã bổ sung quy định mới về hướng dẫn áp dụng VBQPPL cụ thể như sau:
“Điều 61. Hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật
1. Hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp luật trừ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH.
Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật xem xét, hướng dẫn áp dụng đối với văn bản do mình ban hành bằng văn bản hành chính, trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trường hợp cần thiết, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành văn bản hành chính để hướng dẫn áp dụng.
2. Việc hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo các trường hợp, nguyên tắc, tiêu chí quy định tại khoản 1 và 2 Điều 60 của Luật này và không được đặt ra quy định mới.”
Loại VBQPPL nào được ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng?
Theo Điều 61, việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL được thực hiện đối với các loại VBQPPL sau:
- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước
- Nghị định, nghị quyết của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
- Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư của Tổng Kiểm toán nhà nước.
- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
- Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
- Quyết định của UBND cấp tỉnh.
- Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
- Nghị quyết của HĐND huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.
- Quyết định của UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.
Chủ thể nào có thẩm quyền ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng VBQPPL?
Để tạo sự chủ động cũng như trách nhiệm của chính các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trong việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL, dự thảo Luật đã quy định cho phép chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành loại văn bản quy phạm pháp luật nào thì có quyền xem xét, hướng dẫn áp dụng đối với văn bản do mình ban hành dưới hình thức văn bản hành chính, trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Ngoài ra, trong trường hợp cần thiết, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành văn bản hành chính để hướng dẫn áp dụng VBQPPL trong ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.
Cũng có quan điểm cho rằng, đối với trường hợp là VBQPPL do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành nên giao cho Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách ngành, lĩnh vực liên quan trực tiếp đến nội dung cần hướng dẫn thực hiện việc hướng dẫn thì sẽ hợp lý và khả thi hơn. Bên cạnh đó, đối với trường hợp hướng dẫn VBQPPL liên tịch thì nên nghiên cứu quy định theo hướng giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm hướng dẫn.
Tuy nhiên, để tạo sự chủ động của chính chủ thể ban hành VBQPPL cũng như tính chịu trách nhiệm cao của mỗi chủ thể, dự thảo Luật đang quy định theo hướng trừ trường hợp Hiến pháp, luật, pháp lệnh giao UBTVQH giải thích, còn lại các văn bản dưới luật thì thực hiện nguyên tắc cơ quan nào ban hành, cơ quan đó có trách nhiệm hướng dẫn. Riêng đối với quy trình hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật sẽ giao Chính phủ hướng dẫn thi hành, trong đó có văn bản liên tịch.
Trường hợp nào được ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng VBQPPL?
Nhằm bảo đảm các cơ quan, tổ chức hiểu đúng và thống nhất quy định trong VBQPPL, đồng thời có thể căn cứ vào nội dung hướng dẫn để quyết định việc áp dụng pháp luật cho từng trường hợp cụ thể và chịu trách nhiệm đối với việc áp dụng pháp luật của mình, dự thảo Luật quy định về trường hợp cần ban hành văn bản hành chính để hướng dẫn áp dụng VBQPPL.
Hai trường hợp đó gồm: (1) Có cách hiểu khác nhau về quy định của văn bản; (2) Chưa thống nhất việc áp dụng các văn bản.
Cùng với đó, nguyên tắc, tiêu chí ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng VBQPPL được quy định theo 4 thứ tự sau:
Tiêu chí thứ nhất: Phù hợp với nghĩa phổ thông của từ ngữ sử dụng trong VBQPPL đó.
Tiêu chí thứ hai: Căn cứ vào quá trình xây dựng nội dung liên quan đến quy định cần giải thích, hướng dẫn áp dụng.
Tiêu chí thứ ba: Phù hợp với quan điểm chỉ đạo, mục đích, tinh thần ban hành văn bản;
Tiêu chí thứ tư: Bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.
Ngoài ra, việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL không đặt ra quy định mới.
Như vậy, dự thảo Luật quy định hướng dẫn áp dụng VBQPPL trong văn bản quy phạm pháp luật, không phải là hướng dẫn áp dụng với từng vụ việc, trường hợp cụ thể. Với các quy định này, dự thảo Luật sẽ giúp xử lý nhanh các vấn đề thực tiễn và không tốn kém chi phí, nhân lực để sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật.
