Tăng cường gắn kết giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật

Thực trạng thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) đến Luật 2008 và Luật 2015 (sửa đổi, bổ sung 2020) tập trung quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Các quy định về tổ chức thi hành pháp luật chủ yếu nằm phân tán tại từng đạo luật cụ thể, hiện tại, chưa có một đạo luật nào quy định cụ thể về vấn đề tổ chức thi hành pháp luật.

Qua tổng kết, đánh giá Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cho thấy, các quy định về tổ chức thi hành VBQPPL đã được các bộ, ngành, địa phương tuân thủ và thực hiện tương đối nghiêm túc. Việc tổ chức rà soát các VBQPPL hiện hành liên quan đến văn bản mới ban hành, để đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới được thực hiện thường xuyên. Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật, Cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính ngày càng hoàn thiện và phát huy hiệu quả.

Bên cạnh đó, công tác sơ kết, tổng kết việc thi hành VBQPPL cũng đã được các bộ, ngành, địa phương chú trọng và thực tế đã đi vào nền nếp. Hoạt động phổ biến giáo dục pháp luật đã được các bộ, ngành, tổ chức ở trung ương, địa phương quan tâm chỉ đạo việc quán triệt, phổ biến dưới nhiều hình thức phù hợp với tình hình, điều kiện thực tiễn. Điểm mới trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật là đã đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin nhằm giúp Nhân dân tiếp cận nhanh chóng, kịp thời, rộng rãi nội dung các văn bản.

Công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Qua đó, góp phần đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, phát hiện những bất cập, chồng chéo của các VBQPPL, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Tuy vậy, tình trạng pháp luật chưa được thi hành nghiêm chỉnh diễn ra khá phổ biến trong một số lĩnh vực của đời sống xã hội. Kết luận số 01-KL/TW của Bộ Chính trị khóa XI nhận định: công tác tổ chức thi hành pháp luật vẫn là “khâu yếu”. Một trong những nguyên nhân chính là các VBQPPL của nước ta hiện nay chưa xác định rõ các hoạt động nào thuộc về tổ chức thi hành pháp luật và quy định trách nhiệm nghĩa vụ thực hiện cho các chủ thể, dẫn đến việc thực hiện công tác tổ chức thi hành pháp luật chưa đạt hiệu quả, nhiều khi mang tính hình thức.

Cụ thể, hoạt động tổ chức thi hành chưa thực sự đáp ứng những yêu cầu của tình hình và còn bộc lộ những hạn chế chủ yếu sau:

Tổ chức thi hành pháp luật với tư cách là một trong những chức năng quan trọng nhất của quyền hành pháp, tuy nhiên vẫn còn lúng túng trong việc xác định nội dung của tổ chức thi hành pháp luật.

Tình trạng ban hành văn bản quy định chi tiết VBQPPL vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế. Tình trạng nợ, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết đang có xu hướng tăng. Một số văn bản chất lượng chưa bảo đảm, vừa ban hành thời gian ngắn đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc ngưng hiệu lực thi hành do không phù hợp với thực tiễn hoặc có bất cập, gây vướng mắc, cản trở sự phát triển.

Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật còn phân tán, dàn trải, nguồn lực hạn chế, hiệu quả chưa cao. Nội dung và hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật chưa thật sát và phù hợp với đối tượng, nhu cầu thực tiễn và địa bàn phổ biến. Vẫn còn tư tưởng coi phổ biến, giáo dục pháp luật là công việc riêng của ngành Tư pháp.

Hoạt động theo dõi, kiểm tra việc thi hành pháp luật, phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật chưa phát huy hết được vai trò, tầm quan trọng trong tổ chức thi hành pháp luật. Cơ chế theo dõi, kiểm tra việc thi hành pháp luật mặc dù đã được chú trọng, tăng cường nhưng chưa bao phủ diện rộng hết mọi hoạt động của các cơ quan chức năng hoặc mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội, chưa có quy định về hoạt động kiểm tra cho từng ngành, lĩnh vực.

Sự cần thiết phải tăng cường gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật

Căn cứ thực tiễn công tác xây dựng pháp luật và các quy định của pháp luật hiện hành tại Việt Nam, “thi hành pháp luật” được hiểu là những hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến các quy phạm pháp luật trở thành hành vi xử sự của các chủ thể.

Thực tiễn đã chứng minh, việc ban hành một văn bản tốt, có chất lượng sẽ là tiền đề quan trọng bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong quá trình thi hành văn bản đó. Ngược lại, nếu trong quá trình xây dựng pháp luật mà không xem xét, đánh giá đầy đủ các điều kiện bảo đảm cho quá trình thi hành pháp luật thì sẽ cho ra đời những VBQPPL thiếu tính khả thi, không phù hợp với thực tiễn và chỉ là những văn bản tồn tại “trên giấy”. Do vậy, việc gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật là rất cần thiết và đặc biệt quan trọng.

Trong giai đoạn hệ thống pháp luật ở nước ta đã tương đối hoàn thiện như hiện nay, thi hành pháp luật cần phải được coi là khâu trung tâm, thực hiện vai trò “kiểm định chất lượng” đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Thời gian qua, một số văn bản của Đảng đã nhấn mạnh yêu cầu về tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật.

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9.11.2022 của Hội nghị Trung ương lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới yêu cầu: “… Đổi mới cơ chế thi hành pháp luật, gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật với thực hiện pháp luật, bảo đảm pháp luật được thực hiện công bằng, nghiêm minh, nhất quán, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả... tăng cường thi hành pháp luật trong các lĩnh vực quan trọng liên quan đến lợi ích thiết yếu của người dân…”.

Thông báo số 108-TB/VPTW về kết luận của Tổng Bí thư Tô Lâm tại buổi làm việc với Ban cán sự đảng Bộ Tư pháp cũng yêu cầu: “Gắn kết chặt chẽ giữa công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật. Xây dựng cơ chế thường xuyên đánh giá hiệu quả thực thi của VBQPPL sau ban hành để kịp thời nhận diện, xử lý hiệu quả những mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, những “điểm nghẽn” có nguyên nhân từ quy định của pháp luật”.

Để thể chế hóa đầy đủ, kịp thời chủ trương, đường lối của Đảng về gắn kết xây dựng pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật, dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) đã có những quy định đổi mới quan trọng, mang tính đột phá qua đó tăng cường công tác thi hành VBQPPL, thiết lập được sự liên thông trong xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật.

Cụ thể, dự thảo Luật dành 1 chương quy định về tổ chức thi hành VBQPPL (Chương VII), gắn với nguồn lực thi hành (Chương VIII).

Nội dung và trách nhiệm tổ chức thi hành VBQPPL

Đây là quy định mới. Theo đó, nội dung tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật gồm:

a) Ban hành văn bản quy định chi tiết và biện pháp cụ thể để thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

b) Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết;

c) Phổ biến, giáo dục văn bản quy phạm pháp luật;

d) Tập huấn, bồi dưỡng, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ; hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật; tiếp nhận và xử lý kiến nghị về văn bản quy phạm pháp luật;

đ) Kiểm tra việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

e) Kiểm tra, rà soát, hợp nhất, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

Tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm công bằng, nghiêm minh, nhất quán, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả.

Dự thảo Luật cũng quy định rõ: “Cơ quan nhà nước, tổ chức, người có thẩm quyền trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật và báo cáo hoặc cung cấp thông tin về tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành theo quy định của pháp luật”.

Về hướng dẫn áp dụng VBQPPL: Thực tế thời gian qua cho thấy, trong quá trình tổ chức thi hành VBQPPL, nhiều quy định ở các văn bản dưới luật còn có cách hiểu khác nhau, cần thiết phải có sự hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền để bảo đảm việc áp dụng được thống nhất. Tuy nhiên, Luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về vấn đề này, dẫn đến khó khăn trong việc xác định thẩm quyền hướng dẫn, trách nhiệm hướng dẫn và dẫn đến tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan thực thi VBQPPL cũng như cơ quan hướng dẫn áp dụng VBQPPL.

Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Kết luận số 119-KL/TW, bên cạnh các quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, Điều 61 dự thảo Luật bổ sung quy định về hướng dẫn áp dụng VBQPPL với các nội dung cơ bản như sau:

Thứ nhất, hướng dẫn áp dụng VBQPPL được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp luật trừ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH.

Thứ hai, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL xem xét, hướng dẫn áp dụng đối với văn bản do mình ban hành bằng văn bản hành chính, trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trường hợp cần thiết, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành văn bản hành chính để hướng dẫn áp dụng.

Thứ ba, việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL được thực hiện theo các trường hợp, nguyên tắc, tiêu chí tương tự như giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết. Theo đó, hướng dẫn áp dụng VBQPPL được thực hiện trong 2 trường hợp ((i) có cách hiểu khác nhau về quy định của văn bản; (ii) chưa thống nhất việc áp dụng các văn bản) và 4 thứ tự nguyên tắc, tiêu chí: (i) phù hợp với nghĩa phổ thông của từ ngữ sử dụng trong VBQPPL; (ii) căn cứ nội dung liên quan đến quy định cần giải thích, hướng dẫn áp dụng trong quá trình xây dựng VBQPPL; (iii) phù hợp với quan điểm chỉ đạo, mục đích, tinh thần ban hành VBQPPL; (iv) bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL không được đặt ra quy định mới.

Mục đích của việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL là bảo đảm các cơ quan, tổ chức hiểu đúng và thống nhất quy định trong các văn bản. Các cơ quan, tổ chức có thể căn cứ vào nội dung hướng dẫn để quyết định việc áp dụng pháp luật cho từng trường hợp cụ thể và chịu trách nhiệm đối với việc áp dụng pháp luật của mình. Qua đó, giúp xử lý nhanh các vấn đề thực tiễn và không tốn kém chi phí, nhân lực để sửa đổi, bổ sung VBQPPL.

Về nội dung giám sát, kiểm tra, xử lý, hợp nhất, pháp điển, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật: Dự thảo Luật quy định rõ đối tượng kiểm tra, thẩm quyền, phương thức, căn cứ thực hiện kiểm tra văn bản, nội dung kiểm tra văn bản, việc xử lý trách nhiệm khi ban hành văn bản trái pháp luật và khắc phục hậu quả; bổ sung quy định về việc tự kiểm tra văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành...

Bố trí đủ nguồn lực cho công tác pháp chế, xây dựng pháp luật

Dự thảo Luật dành 2 điều để quy định về bảo đảm nguồn lực cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành VBQPPL nhằm thể chế hóa chủ trương phát triển nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật có bản lĩnh chính trị, vững vàng, phẩm chất đạo đức tốt, thành thạo chuyên môn. Quan tâm bố trí đủ nguồn lực, có cơ chế tài chính và chế độ, chính sách đặc thù cho công tác và cán bộ làm công tác pháp chế, xây dựng pháp luật, xác định đầu tư cho xây dựng pháp luật là đầu tư cho phát triển; đẩy mạnh chuyển đổi số, ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) trong xây dựng pháp luật.

Về nguồn nhân lực, dự thảo Luật quy định Nhà nước có cơ chế, chính sách đặc biệt để thu hút, trọng dụng cán bộ, công chức và nguồn nhân lực chất lượng cao làm công tác xây dựng pháp luật; bảo đảm ngân sách cho hoạt động đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho người làm công tác xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật; thuê chuyên gia tư vấn, nghiên cứu, đánh giá tác động chính sách.

Về cơ sở vật chất và kinh phí, dự thảo Luật quy định: (1) Nhà nước bảo đảm và ưu tiên nguồn lực đầu tư cơ sở vật chất, hiện đại hóa hạ tầng kỹ thuật, trang thiết bị làm việc, ứng dụng công nghệ số, chuyển đổi số, trí tuệ nhân tạo phục vụ công tác nghiên cứu chính sách, xây dựng, ban hành VBQPPL; (2) Nhà nước có cơ chế đặc thù về phân bổ, quản lý, sử dụng kinh phí dành cho công tác xây dựng chính sách, xây dựng, ban hành VBQPPL; công tác soạn thảo VBQPPL tập trung, chuyên nghiệp; bảo đảm đáp ứng đầy đủ, kịp thời, hiệu quả toàn bộ hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Kinh phí cho công tác này thực hiện theo cơ chế khoán sản phẩm, phù hợp với quy định của pháp luật về đầu tư công và pháp luật về ngân sách nhà nước; (3) cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền phải bố trí, đầu tư cơ sở vật chất, kinh phí để tổ chức thi hành VBQPPL; (4) khuyến khích các cơ quan, tổ chức, cá nhân hỗ trợ cơ sở vật chất, kinh phí cho cơ quan nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành VBQPPL.

Ngoài các đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL đã nêu, trong thời gian tới, để tiếp tục tăng cường hơn nữa sự gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan, tổ chức, cá nhân cần tiếp tục thực hiện tốt một số nội dung sau đây:

Nghiêm túc thực hiện quy định của Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) dự kiến được Quốc hội xem xét, thông qua tại Kỳ họp bất thường lần thứ Chín, dự kiến có hiệu lực từ 1.4.2025 và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi). Đặc biệt chú trọng tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động chính sách; lấy ý kiến của người dân, doanh nghiệp đối với đề nghị, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Việc lấy ý kiến cần được thực hiện công khai, rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng như Internet, báo, đài, truyền hình... Đồng thời, tích cực tiếp nhận, nghiêm túc tiếp thu và giải trình các ý kiến đóng góp từ người dân, doanh nghiệp cũng như các bộ, ngành, địa phương.

Chú trọng nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định, thẩm tra, kiểm tra và đôn đốc việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Bảo đảm đánh giá chính xác tác động của dự án, dự thảo văn bản đến thực tiễn cuộc sống thông qua việc thu thập ý kiến đóng góp, tìm hiểu sâu sát thực tiễn xã hội và nghiêm túc thực hiện nhiệm vụ theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi).

Tăng cường hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, thẩm định, kiểm tra, ban hành VBQPPL.