Quy định hiện hành về vai trò, trách nhiệm của cơ quan trình dự án Luật
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL, Chính phủ và các cơ quan ngoài Chính phủ thực hiện việc đề xuất, xây dựng và trình dự án luật để Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại Kỳ họp thứ nhất. Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan chỉ đạo chỉnh lý dự án luật và chịu trách nhiệm trực tiếp báo cáo Quốc hội về kết quả giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật để Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ hai.
Cơ quan thẩm tra là cơ quan chủ trì, phối hợp với đại diện cơ quan trình và Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp, các cơ quan khác dự kiến giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự án luật. Theo đó, trách nhiệm chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh được giao cho Hội đồng Dân tộc hoặc các Ủy ban của Quốc hội đã thẩm tra dự án, còn cơ quan trình chủ trì từ khi xây dựng chính sách nhưng tới giai đoạn trình Quốc hội, cơ quan trình chỉ có trách nhiệm phối hợp chỉnh lý.
So với các Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, 2002, 2008, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã đổi mới tư duy lập pháp, phân biệt rõ quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo VBQPPL, nâng cao vai trò và trách nhiệm của các cơ quan trong xây dựng và ban hành VBQPPL. Tuy nhiên, trong gần 10 năm thi hành Luật năm 2015 vừa qua cho thấy, việc thực hiện quy trình xây dựng, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh còn có một số hạn chế.
Cụ thể, tạo ra sự “cắt khúc” trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, nên có nguy cơ dự thảo luật, pháp lệnh sau khi được chỉnh lý sẽ khác với các chính sách đã được xây dựng và thông qua. Điều này gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết và tổ chức thi hành luật, pháp lệnh, đồng thời có thể gây ra những sai sót trong quá trình chỉnh lý như trường hợp của Bộ luật Hình sự năm 2015.
Bên cạnh đó, cơ quan chủ trì chỉnh lý thiếu thông tin và thực tiễn liên quan đến nội dung của dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết. Do vậy, sẽ gặp khó khăn trong việc chỉnh lý nếu không có sự tham gia tích cực của cơ quan chủ trì soạn thảo.
Quy trình hiện hành cũng làm giảm tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.
Thực tiễn xây dựng pháp luật trong thời gian qua cho thấy, nhiều dự án luật, pháp lệnh khi được trình sang Quốc hội, qua quá trình chỉnh lý các chính sách đã có nhiều thay đổi so với chính sách do cơ quan, tổ chức trình ban đầu, có những chính sách mới được đưa vào dự thảo trong giai đoạn này. Việc cơ quan, tổ chức trình dự án Luật không được tiếp tục chủ trì bảo vệ các chính sách mà mình đưa ra cho đến khi Luật được thông qua thể hiện tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật. Vì không được “chịu trách nhiệm đến cùng” đối với các dự án luật do mình trình nên trong trường hợp có sự điều chỉnh nội dung dự án luật dẫn đến sự thay đổi lớn trong chính sách của dự án Luật thì cơ quan trình không có điều kiện thực tế để bày tỏ trọn vẹn quan điểm của mình.
Các chính sách bị thay đổi không khởi nguồn từ cơ quan trình mà được hình thành trong giai đoạn Quốc hội thảo luận, xem xét, cho ý kiến hoàn thiện dự thảo luật. Các chính sách này, vì thế, không phải trải qua các công đoạn về đánh giá tác động và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các đối tượng khác có liên quan không có cơ hội để phát biểu hoặc phản biện về vấn đề này.
Thực tiễn thời gian qua cũng cho thấy nhiều chính sách được đưa vào trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật tại các cơ quan của Quốc hội, nhưng chỉ dừng lại ở quy định chung và giao lại cho Chính phủ quy định chi tiết, nhưng khi Chính phủ xây dựng nghị định quy định chi tiết đã gặp phải khó khăn do vấn đề quá mới hoặc không phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam.
Vướng mắc hiện nay trong quy trình chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh là ở chỗ, mặc dù quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được thực hiện sớm hơn nhưng quy trình soạn thảo dự án luật, xem xét, chỉnh lý vẫn tương đối phức tạp. Đây có thể nói là một điểm nghẽn, làm giảm hiệu quả của quy trình xây dựng chính sách. Các cơ quan trình khi lập đề nghị đã phải nghiên cứu, đánh giá tác động của chính sách nhưng đến giai đoạn soạn thảo vẫn phải qua quy trình xem xét tại 2 hoặc 3 kỳ họp của Quốc hội. Ở giai đoạn lập đề nghị, Quốc hội chưa thảo luận sâu về quy trình chính sách mà chỉ đến khi “gạo đã nấu thành cơm” thì các đại biểu Quốc hội mới vào cuộc là quá chậm.
Điểm mới về vai trò của cơ quan trình dự án luật trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật
Từ các hạn chế nêu trên đặt ra nhiệm vụ phải tiếp tục nghiên cứu để xác định rõ, phù hợp hơn vai trò, trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào quá trình xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh theo hướng phân công hợp lý, bảo đảm kiểm soát quyền lực, nâng cao trách nhiệm của cơ quan trình dự án luật.
Với tinh thần mỗi nhiệm vụ chỉ giao cho một người chủ trì và chịu trách nhiệm, trên cơ sở chủ trương của Đảng về việc đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong công tác xây dựng pháp luật, quy định về trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, đảng viên, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền về kiểm soát quyền, lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật([1]), cần thiết phải phân định rõ vị trí, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng pháp luật.
Theo đó, Chính phủ làm đúng vai là cơ quan trình dự án luật và chịu trách nhiệm đến cùng với dự án luật do mình trình; Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền thông qua hoặc không thông qua dự án luật do Chính phủ trình.
Thể chế chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Công văn số 12918-CV/VPTW, Công văn số 13078-CV/VPTW và Kết luận số 119-KL/TW, để bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án luật và bảo đảm tốt hơn việc thi hành luật sau khi được Quốc hội thông qua, dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) quy định cơ quan trình chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra và các cơ quan có liên quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật.
Cơ quan trình chịu trách nhiệm đến cùng trong quy trình xây dựng luật có những ưu điểm như sau:
Thứ nhất, việc giao chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh chủ trì tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh sẽ bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án, dự thảo từ đề xuất chính sách, soạn thảo, trình cho đến khâu chỉnh lý dự thảo.
Thứ hai, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Quá trình thực hiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cho thấy đã làm giảm vai trò, trách nhiệm của chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh.
Thứ ba, đề cao sự phản biện nhằm góp phần bảo đảm tính khách quan và độc lập của hoạt động thẩm tra; cơ quan đã thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết không nên chủ trì việc chỉnh lý dự án mà mình đã thẩm tra.
Đồng thời, dự thảo Luật bổ sung các quy định nhằm phân định rõ vai trò cũng như tăng cường cơ chế phối hợp giữa của cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong quá trình trình, thẩm tra, cho ý kiến, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, đổi mới quy trình xây dựng luật, cơ quan trình chịu trách nhiệm đến cùng đối với dự án luật cho tới khi được Quốc hội bấm nút thông qua.
Dự thảo Luật đã quy định theo hướng cơ quan trình là cơ quan chủ trì, cơ quan thẩm tra phối hợp với cơ quan trình trong việc nghiên cứu, tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo luật theo ý kiến của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (khoản 7 Điều 40).
Thứ hai, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan thẩm tra dự án luật khi được trình sang Quốc hội; cho ý kiến đối với nội dung cơ quan trình dự kiến tiếp thu, giải trình và chỉnh lý dự thảo theo ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Cơ quan thẩm tra không thực hiện chức năng tiếp thu, giải trình và chỉnh lý dự thảo Luật.
Thứ ba, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến dự án luật trước khi trình ra Quốc hội (Điều 38) và cho ý kiến đối với Báo cáo tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo (khoản 2 Điều 41).
Đối với những vấn đề quan trọng, vấn đề lớn của dự án còn có ý kiến khác nhau thì Quốc hội tiến hành biểu quyết theo đề nghị của cơ quan trình hoặc theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội để làm cơ sở cho việc chỉnh lý (khoản 5 Điều 40); trường hợp dự thảo còn vấn đề có ý kiến khác nhau thì Quốc hội biểu quyết về vấn đề đó theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội trước khi biểu quyết thông qua toàn văn dự thảo (khoản 9 Điều 40).
Để bảo đảm chất lượng của dự án luật, dự thảo Luật quy định về việc lùi thời điểm trình Quốc hội thông qua để tiếp tục hoàn thiện trình Quốc hội tại kỳ họp tiếp theo hoặc trình lại trong 2 trường hợp: (1) trường hợp cơ quan trình và Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa thống nhất thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của cơ quan trình quyết định hoặc báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định lùi thời điểm trình Quốc hội thông qua (Điều 38, Điều 40); (ii) trường hợp dự thảo chưa được thông qua, Quốc hội xem xét, quyết định lùi thời điểm thông qua (khoản 11 Điều 40).
([1]) Theo Quy định số 178-QĐ/TW ngày 27.6.2024 của Bộ Chính trị về về kiểm soát quyền, lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật.
