Quy trình xây dựng chính sách hiện hành còn phức tạp
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo đối với một số loại văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Đây là điểm mới cơ bản nhằm tránh việc vừa thiết kế, vừa thi công, góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL.
Tuy nhiên, qua gần 10 năm triển khai thi hành Luật BHVBQPPL cho thấy việc thực hiện quy trình hai giai đoạn (quy trình đánh giá tác động chính sách và quy trình soạn thảo văn bản) còn có một số khó khăn, vướng mắc.
Đó là việc đánh giá tác động chính sách, báo cáo đánh giá tác động còn hình thức, nội dung đánh giá chủ yếu nặng về định tính, chủ yếu nêu nhận định mà chưa có căn cứ, số liệu cụ thể chứng minh... Quy trình xây dựng chính sách còn phức tạp, trong nhiều trường hợp không đáp ứng được yêu cầu phản ứng chính sách nhanh, linh hoạt, kịp thời.
Luật năm 2015 không quy định trình tự, thủ tục rút gọn trong khâu lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên chưa đáp ứng với yêu cầu ban hành văn bản nhanh trong một số trường hợp cấp bách, đột xuất. Hồ sơ, trình tự, thủ tục lập đề nghị phức tạp nhưng giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết cũng yêu cầu về trình tự, thủ tục, hồ sơ tương tự như giai đoạn lập đề nghị.
Quy trình xây dựng chính sách chưa thực sự tách bạch hoàn toàn với quy trình soạn thảo. Theo quy định, Chính phủ có trách nhiệm tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua. Tuy nhiên, có những trường hợp Chính phủ chưa thảo luận, xem xét kỹ lưỡng để quyết định và ban hành nghị quyết về từng chính sách. Vì vậy, nội dung chính sách chủ yếu vẫn dựa vào đề xuất của Bộ, ngành chủ trì dự án.
Khi xem xét, thảo luận, do hạn chế về thời gian, Quốc hội, UBTVQH chưa dành nhiều thời gian để cho ý kiến về các giải pháp, chính sách cụ thể thuộc nội dung của các đề nghị xây dựng văn bản. Không ít trường hợp mặc dù đã đề xuất chính sách và văn bản đã được đưa vào Chương trình, nhưng sau đó trong quá trình soạn thảo, trình dự án, nội dung chính sách thay đổi (thu gọn, mở rộng hơn hoặc bổ sung chính sách mới, thậm chí thay đổi nội hàm chính sách so với khi đề xuất);…
Tương tự với luật, pháp lệnh, trong xây dựng, ban hành nghị định tại khoản 3 Điều 19 cũng phải tuân thủ quy trình hai giai đoạn, tương tự như quy trình xây dựng, ban hành luật là quá phức tạp, không phù hợp với tính chất và yêu cầu quản lý, phản ứng chính sách nhanh nhạy, kịp thời của Chính phủ, nhất là khi trong trường hợp cần phải xử lý ngay các vấn đề phát sinh trong thực tiễn do tình hình trong nước và trên thế giới biến động nhanh và khó dự báo.
Quy trình sửa đổi, bổ sung văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo quy định của Luật 2015 rất phức tạp, không đáp ứng được yêu cầu phản ứng kịp thời trong xây dựng chính sách, pháp luật.
Bên cạnh đó, việc quy định xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương tương tự như cơ quan trung ương chưa phù hợp với thực tiễn, năng lực của các công chức làm công tác xây dựng pháp luật ở địa phương.
Quy định về xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn còn một số hạn chế, dẫn đến lúng túng trong quá trình thực hiện, chưa đáp ứng yêu cầu về tính nhanh chóng, kịp thời ban hành văn bản.
Luật BHVBQPPL chưa có quy định về việc xây dựng, ban hành văn bản trong các tình huống đặc biệt như phòng, chống dịch Covid -19... để đáp ứng yêu cầu cấp bách của tình hình. Điều này dẫn đến tình trạng thời gian qua, trong một số tình huống đặc biệt, Quốc hội, Chính phủ đã phải “xé rào” về quy trình, khẩn trương xây dựng, ban hành ngay văn bản để điều chỉnh vấn đề hết sức cấp bách phát sinh.
Một số định hướng đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL
Từ những hạn chế của quy trình xây dựng pháp luật như đã phân tích ở trên và nhằm thể chế hóa chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, dự thảo Luật Ban hành VPQPPL (sửa đổi) quy định đổi mới toàn diện, mạnh mẽ quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng bảo đảm dân chủ, minh bạch, kịp thời, khả thi, hiệu quả, dễ áp dụng trên thực tế, tiết kiệm thời gian, chi phí, vừa nâng cao “năng suất”, vừa chú trọng bảo đảm “chất lượng” VBQPPL.
Đồng thời, bảo đảm đánh giá tác động thực chất; bảo đảm cơ chế tiếp thu, giải trình, ý kiến góp ý của các đối tượng chịu tác động, không để “lợi ích nhóm”, “lợi ích cục bộ”, không đẩy khó khăn cho người dân, doanh nghiệp trong thiết kế chính sách và quy định pháp luật.
Nội dung đổi mới trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL tập trung vào 2 vấn đề lớn, trọng tâm: đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH; và hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn, ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt.
Về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội:
Thứ nhất, tách quy trình chính sách khỏi việc lập Chương trình lập pháp hằng năm (các cơ quan đề xuất lập chương trình lập pháp hằng năm không phải xây dựng hồ sơ chính sách khi đề xuất xây dựng chương trình).
Thứ hai, phân định rõ hơn quy trình chính sách và quy trình soạn thảo. Trong đó, cơ quan trình quyết định chính sách, thực hiện soạn thảo và trình Quốc hội quyết định dự thảo nhằm tạo sự linh hoạt, mở rộng tối đa quyền cho cơ quan trình, nhất là Chính phủ, trong việc linh hoạt, chủ động điều hành, ứng phó với các tình huống của thực tiễn.
Thể chế hóa ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị và Tổng Bí thư Tô Lâm về việc đánh giá tác động phải thực chất, chính sách phải cụ thể, rõ ràng, Điều 28 và Điều 29 dự thảo Luật quy định về xây dựng chính sách, đánh giá tác động chính sách, trong đó yêu cầu: nội dung chính sách phải cụ thể, rõ ràng và phải nêu được vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề; mục tiêu cần đạt được khi giải quyết các vấn đề; các giải pháp để giải quyết từng vấn đề; đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách; giải pháp tối ưu được lựa chọn.
Khi đánh giá tác động của chính sách, phải đánh giá ở trên 4 nội dung: tác động đối với hệ thống pháp luật; kinh tế - xã hội; giới (nếu có) và thủ tục hành chính (nếu có).
Thứ ba, đơn giản hóa quy trình nhằm tăng tính chủ động, linh hoạt, rõ ràng, minh bạch trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.
- Thu hẹp các trường hợp VBQPPL cần thực hiện quy trình 2 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo). Theo đó, trên cơ sở chính sách đã được Chính phủ thông qua, Điều 27 dự thảo Luật quy định 3 trường hợp phải xây dựng chính sách gồm: luật, pháp lệnh mới; luật, pháp lệnh thay thế các luật, pháp lệnh hiện hành; luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật có nội dung hạn chế quyền con người, quyền công dân; nghị quyết thí điểm của Quốc hội.
Đối với các luật, pháp lệnh, nghị quyết còn lại sẽ thực hiện quy trình soạn thảo mà không cần thực hiện quy trình chính sách.
- Quy định đơn giản, hợp lý hơn về quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo (quy phạm hóa chính sách). Quy trình này đơn giản về tổng thể và có sự cân đối, điều chỉnh cụ thể, tập trung thời gian, nguồn lực vào một số bước quan trọng, để nâng cao chất lượng chính sách và dự thảo luật.
Quy trình chính sách sẽ được thực hiện trong phạm vi Chính phủ và cơ quan trình, gồm 4 bước cơ bản, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục, (ví dụ như bỏ quy định về việc đăng tải hồ sơ chính sách trên Cổng thông tin điện tử, việc đăng tải sẽ được thực hiện ở giai đoạn soạn thảo).
Đặc biệt, do quy trình xây dựng chính sách đã được tách ra khỏi quy trình lập Chương trình lập pháp, nên dự thảo Luật bổ sung quy định nhằm nâng cao tính chủ động, đề cao trách nhiệm của cơ quan đề xuất chính sách, tăng cường cơ chế phối hợp và huy động sự tham gia của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, các bộ, cơ quan ngang bộ vào quá trình xây dựng chính sách thông qua cơ chế tham vấn.
Theo đó, hoạt động tham vấn chính sách được thực hiện bằng sự trao đổi trực tiếp giữa cơ quan đề xuất chính sách với cơ quan được tham vấn chính sách nhằm tìm kiếm sự đồng thuận, lựa chọn giải pháp tối ưu, hoàn thiện chính sách làm cơ sở soạn thảo VBQPPL, cũng như bảo đảm tính khả thi của chính sách trong cuộc sống. Nội dung được tham vấn là một hoặc một số chính sách liên quan trực tiếp tới phạm vi, lĩnh vực phụ trách của các cơ quan được tham vấn.
Quy trình soạn thảo gồm 7 bước:
Bước 1: Cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo.
Đối với các luật, pháp lệnh nghị quyết phải xây dựng chính sách thì việc soạn thảo thực hiện trên cơ sở chính sách đã được thông qua; các luật, pháp lệnh, nghị quyết không phải xây dựng chính sách thì soạn thảo trên cơ sở kế hoạch thực hiện định hướng lập pháp nhiệm kỳ. Trường hợp thay đổi chính sách, bổ sung chính sách mới trong quá trình soạn thảo thì phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, tham vấn, thẩm định và thông qua chính sách.
Bước 2: Lấy ý kiến, đăng tải, tham vấn chính sách.
Dự thảo Luật kế thừa quy định của Luật hiện hành về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án, các bộ, cơ quan ngang bộ; lấy ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; giảm thời gian tối thiểu phải đăng tải trên cổng thông tin điện tử từ 60 ngày xuống còn 20 ngày.
Đối với dự án đã thực hiện quy trình chính sách thì không bắt buộc phải thực hiện việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp của dự án, các bộ, cơ quan ngang bộ đối với những nội dung của dự án liên quan đến chức năng quản lý ngành, lĩnh vực của bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan.
Bước 3: Thẩm định đối với dự án luật do các bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo.
Bộ Tư pháp trong việc chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng và các cơ quan, tổ chức liên quan thẩm định dự thảo luật. Đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết không do Chính phủ trình thì cơ quan trình gửi hồ sơ xin ý kiến Chính phủ.
Bước 4: Xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết.
So với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định ngắn gọn, linh hoạt về việc xem xét, quyết định trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết (chỉ quy định Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trên cơ sở tờ trình của cơ quan chủ trì soạn thảo và hồ sơ dự án sau khi đã tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định; đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết không do Chính phủ trình, cơ quan trình xem xét, quyết định việc trình, sau khi đã tiếp thu, giải trình ý kiến của Chính phủ; không quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua).
Bước 5: Gửi hồ sơ dự án luật để Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban có liên quan của Quốc hội thẩm tra.
Dự thảo Luật cơ bản kế thừa quy định của Luật hiện hành về trách nhiệm, nội dung, phương thức, báo cáo thẩm tra; đồng thời, sửa đổi, bổ sung một số quy định về nội dung thẩm tra (bổ sung nội dung thẩm tra về bảo đảm quốc phòng, an ninh; nguồn tài chính; nguồn nhân lực; tính khả thi; việc phân quyền, phân cấp); bổ sung thời hạn thẩm tra là 25 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ.
Bước 6: Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến.
Nội dung này cơ bản kế thừa quy định của Luật hiện hành, đồng thời, bổ sung quy định về việc chậm nhất 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo đưa vào chương trình kỳ họp đối với các dự án đủ điều kiện trình.
Bước 7: Quốc hội cho ý kiến, thông qua.
Với việc thay đổi cơ bản quy trình xây dựng chính sách, Chính phủ quyết định chính sách để làm cơ sở soạn thảo luật; đồng thời, để đẩy nhanh tiến độ ban hành luật, giải quyết kịp thời bất cập của thực tế phát sinh, khoản 1 Điều 45 dự thảo Luật quy định theo hướng về nguyên tắc, Quốc hội xem xét, thông qua luật tại một kỳ họp. Đồng thời, quy định rõ các trường hợp phải tiếp tục hoàn thiện, trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp tiếp theo hoặc trình lại. Bên cạnh đó, dự thảo Luật quy định về việc cơ quan trình dự án luật chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật.
Như vậy, căn cứ vào phạm vi, tính chất của luật, pháp lệnh, nghị quyết, quy trình xây dựng, ban hành các văn bản này sẽ chia thành 2 nhóm.
Nhóm 1 gồm các văn bản thực hiện quy trình 2 giai đoạn là xây dựng chính sách và soạn thảo, trong đó quy trình chính sách gồm 4 bước; trên cơ sở chính sách được thông qua thì sẽ tiến hành việc soạn thảo theo quy trình gồm 7 bước, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu. Với quy trình này, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn từ 22 tháng xuống 10 tháng.
Nhóm 2 gồm các văn bản thực hiện quy trình soạn thảo gồm 7 bước mà không cần thực hiện quy trình chính sách (thời gian ban hành luật có thể rút ngắn xuống 5 tháng).
Về xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn và trong trường hợp đặc biệt: Ngoài quy trình thông thường, để đẩy nhanh tiến độ, kịp thời giải quyết những yêu cầu cấp bách của thực tiễn cũng như đơn giản hóa quy trình, tránh lãng phí nguồn lực trong xây dựng, ban hành VBQPPL, trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị, Đề án của Đảng đoàn Quốc hội, dự thảo Luật quy định về xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy trình rút gọn và trong trường hợp đặc biệt.
- Xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn: Để xử lý những vướng mắc như đã được nêu ở trên, dự thảo Luật kế thừa quy định hiện hành và sửa đổi, bổ sung một số quy định sau:
Thứ nhất, quy định rõ thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn là trước hoặc trong quá trình soạn thảo VBQPPL nhằm bảo đảm tính linh hoạt, tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền có thể áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn ở bất kỳ thời điểm nào, khi phát sinh yêu cầu cần áp dụng.
Thứ hai, cho phép áp dụng thủ tục rút gọn để xây dựng thông tư trong tất cả các trường hợp, tương tự như các loại VBQPPL khác; giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ tự quyết định việc ban hành thông tư theo thủ tục rút gọn mà không cần phải xin ý kiến Bộ Tư pháp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định. Quy định này nhằm tiếp tục tạo sự linh hoạt, kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tế phát sinh, đề cao vai trò, trách nhiệm toàn diện của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền.
Thứ ba, quy định rõ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn với mục tiêu vừa đơn giản, hợp lý hoá quy trình nhưng vừa phải bảo đảm chất lượng của văn bản, cụ thể: (1) các cơ quan chủ trì sẽ tổ chức việc soạn thảo (đối với các luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc trường hợp phải thực hiện quy trình chính sách thì khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn thì không phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách; trường hợp chưa được quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, mà trong quá trình xây dựng chính sách có căn cứ áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn thì cơ quan lập đề xuất chính sách báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng chính sách); (2) đăng tải, lấy ý kiến và thực hiện truyền thông nội dung dự thảo (có thể đăng tải, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản); (3) thẩm định, thẩm tra; (4) xem xét, thông qua.
Theo Luật năm 2015 hiện hành, thời gian xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn khoảng từ 7 - 10 tháng (gồm cả quy trình lập đề nghị và soạn thảo). Theo dự thảo Luật này, thời gian để xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn chỉ mất khoảng 1 - 2 tháng (giảm được 6 - 8 tháng).
- Xây dựng, ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt: để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, trên cơ sở Đề án đổi mới quy trình xây dựng pháp luật đã được Bộ Chính trị cho ý kiến, dự thảo Luật bổ sung quy định về việc xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục đặc biệt.
Trong đó quy định: (1) khi được Bộ Chính trị đồng ý và trong trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp hoặc xảy ra sự cố, thảm họa theo quy định của pháp luật về phòng thủ dân sự hoặc sự kiện bất khả kháng hoặc các vấn đề cấp bách, quan trọng của đất nước, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt; (2) Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ giao cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ xem xét, thông qua.
Dự thảo Luật BHVBQPPL (sửa đổi) dự kiến được Quốc hội xem xét và thông qua tại Kỳ họp bất thường lần thứ Chín, Quốc hội khóa XV. Với những đổi mới mạnh mẽ về quy trình xây dựng pháp luật được quy định trong dự thảo Luật này, chúng ta có cơ sở để tin rằng quy trình xây dựng luật mới sẽ vừa bảo đảm nâng cao hơn nữa chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành, vừa kịp thời giải quyết những vấn đề cấp bách do thực tiễn đặt ra.
