Bài 5: Thời kỳ mới trong hoạt động lập pháp

Yêu cầu mới đặt ra cho hoạt động lập pháp

Trong cải cách thể chế, đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập trong thời kỳ phát triển mới đặt ra yêu cầu lớn cho bộ máy nhà nước. Trong bài viết mới đây về chuẩn bị thật tốt Đại hội XIII của Đảng, đưa đất nước vào một giai đoạn phát triển mới, Tổng bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng nhấn mạnh “Phải tạo được những bước đột phá thực sự về thể chế để giải quyết những vấn đề thực tiễn đang đặt ra, rất thiết thực và cụ thể”. Trong tiến trình này, Quốc hội có vai trò rất quan trọng. Hoạt động lập pháp bám sát đường lối, chủ trương của Đảng và nhà nước, kịp thời thể chế hóa thành pháp luật, tạo khuôn khổ hành lang pháp lý cho đột phá thực sự và vững chắc; xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, phân rõ trách nhiệm, quyền hạn ở các tầng nấc, hoạt động đồng bộ, thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả để quản lý mọi mặt đời sống xã hội.

TS Bùi Ngọc Thanh, nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội cho rằng, cách mạng khoa học công nghệ làm thay đổi sâu sắc lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất trên quy mô toàn cầu; tác động rất lớn đến nền kinh tế đất nước, đến Chính phủ điện tử, Quốc hội điện tử và các cơ quan điện tử khác. Cách mạng 4.0, khoa học, kỹ thuật tiến nhanh như vũ bão, đòi hỏi luật pháp cũng phải được ban hành kịp thời, bảo đảm chất lượng, thích ứng với tình hình mới, đây là thách thức lớn. Bên cạnh đó, Việt Nam đã tham gia WTO, vừa qua đã ký hàng loạt FTA thương mại, trong đó có Hiệp định thương mại tự do Liên minh châu Âu-Việt Nam (EVFTA) có vai trò rất quan trọng. Trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng, Quốc hội phải hoàn thiện hệ thống pháp luật vừa đáp ứng yêu cầu thực tiễn của đất nước, lại vừa phải phù hợp với thông lệ quốc tế là một trong những thách thức mà Quốc hội phải vượt qua. 

Hiến pháp 2013 đã ghi nhận các thành quả cải cách thể chế và thành tựu phát triển đất nước qua 30 năm đổi mới; đồng thời đặt nền tảng pháp lý mới sâu rộng cho sự phát triển, cải cách và đổi mới hoạt động của bộ máy nhà nước, tăng cường quản lý mọi mặt xã hội bằng pháp luật; phát huy quyền dân chủ, sức sáng tạo, trí tuệ của mọi tầng lớp nhân dân; đoàn kết toàn dân tộc tạo sức vóc mới để đất nước bước vào thời kỳ mới Cách mạng công nghiệp lần thứ tư; cạnh tranh phát triển quyết liệt trong nền kinh tế tri thức, tự động hóa sâu sắc trên quy mô toàn cầu và trong điều kiện thế giới đang có những thay đổi sâu sắc và nhanh chóng về an ninh chính trị, giao thương, phát triển kinh tế, xử lý các quan hệ quốc tế và khu vực. Có thể thấy hoạt động lập pháp thời kỳ mới sẽ phải giải quyết những nhiệm vụ đặt ra:

Một là, đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương trên cơ sơ thực tiễn phát triển mới; yêu cầu phát huy dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động của bộ máy chính quyền đi đôi với tổ chức bộ máy tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; áp dụng thành tựu khoa học công nghệ vào quản lý nhà nước với Chính phủ điện tử, Quốc hội điện tử hay chính quyền điện tử; bộ ngành điện tử và công dân điện tử… Từ đó nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội hoạt động thực chất hơn, thường xuyên hơn, chuyên nghiệp hơn tạo hành lang pháp lý đầy đủ để đẩy mạnh cải cách nền hành chính hiệu lực, hiệu quả phục vụ nhân dân; xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý; tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở Hiến pháp mới. Trao thêm quyền chủ động sáng tạo cho địa phương trên một số lĩnh vực hướng tới một bộ máy tinh gọn về tổ chức, hiệu quả trong hoạt động.

Hai là, tiếp tục thể chế hóa sâu sắc, toàn diện và cụ thể luật pháp và cơ chế thực hiện và bảo đảm thực hiện bảo vệ quyền con người, quyền công dân, trong thời kỳ mới trên cơ sở Hiến pháp 2013 và các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam là thành viên. Các quyền bình đẳng nam nữ, quyền bình đẳng trước pháp luật, quyền tự do kinh doanh, các quyền chính trị, văn hóa, giáo dục… cần tiếp tục nghiên cứu, bổ sung, cụ chế hóa trong các đạo luật hiện hành trong các lĩnh vực như Bộ luật Dân sự (sửa đổi), Luật Tố tụng Dân sự (sửa đổi), Bộ luật Hình sự (sửa đổi), Luật Tố tụng Hình sự (sửa đổi); Luật Bình đẳng giới; Luật Hôn nhân và gia đình; Luật về Hội; Luật Trưng cầu ý dân, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Tín ngưỡng tôn giáo và các đạo luật khác thuộc tất cả các lĩnh vực điều chỉnh của hệ thống pháp luật Việt Nam.

Ba là, các lĩnh vực về kinh tế, quan hệ dân sự và thương mại, khoa học công nghệ là lĩnh vực rất rộng lớn có nhiều thay đổi sâu sắc; có tính cách mạng ở thời kỳ phát triển mới trong quan hệ quốc tế mới Việt Nam tham gia và hội nhập sâu rộng. Hoạt động lập pháp phải hết sức quan tâm dự liệu, chuẩn bị thích ứng và tận dụng cơ hội phát triển; hạn chế khó khăn thách thức mới. Bên cạnh đó, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tương thích với luật pháp và thông lệ quốc tế; sự phát triển, chiếm lĩnh không gian của kinh tế trí thức, kinh tế số đang ập đến.

Trong thời kỳ mới, việc đổi mới hệ thống pháp luật về giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế, văn hóa có thể xem là lĩnh vực cần quan tâm hàng đầu liên quan đến chất lượng nguồn lực, lực lượng lao động tiên tiến, hiện đại. Những thách thức mới đặt ra trong chuyển dịch cơ cấu dân số vàng của Việt Nam và trình độ, năng lực lao động từ phổ thông đến chất lượng cao đến các chuyên gia chuyên sâu, đặc thù và chuyển dịch lao động trên quy mô toàn cầu. Bên cạnh đó, thành tựu phát triển kinh tế đi đôi với giải quyết vấn đề xã hội vừa đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân, vừa bảo đảm tương thích với pháp luật quốc tế. 

Xây dựng chiến lược lập pháp và vai trò của Quốc hội

Chiến lược lập pháp định hướng công tác xây dựng pháp luật của nhà nước bám sát đường lối đổi mới của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế và yêu cầu của đời sống xã hội, quốc phòng an ninh… nhằm thể chế hoá kịp thời, đầy đủ, đúng đắn đường lối của Đảng; tiếp tục cụ thể hoá Hiến pháp 2013, bảo đảm tính hệ thống, cân bằng, đồng bộ và ưu tiên, lựa chọn, tập trung giải quyết lĩnh vực cấp thiết, quan trọng đặt ra. Khi đề cập đến chiến lược lập pháp cần có cách nhìn nhận xuyên suốt công tác xây dựng pháp luật trong các nhiệm kỳ về số lượng luật được ban hành, lĩnh vực đời sống xã hội được điều chỉnh (Tham khảo thêm biểu đồ dưới đây); chất lượng các đạo luật cũng như cách thức phối hợp xây dựng pháp luật và tính khả thi, thực tiễn tổ chức thực hiện. Trên cơ sở đích đến của chiến lược lập pháp là nền pháp luật hiện đại, phục vụ quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật để hoạch định bước đi trong từng nhiệm kỳ Quốc hội, từng năm.

Trước hết, việc xây dựng chiến lược lập pháp thời kỳ mới phải dự báo được những lĩnh vực ưu tiên, các lĩnh vực mới, lĩnh vực có nhiều sự thay đổi và lĩnh vực tương đối ổn định… Bên cạnh đó là số lượng văn bản trong mỗi lĩnh vực sẽ ban hành, trách nhiệm bộ ngành, các chủ thể sáng kiến lập pháp. Một yếu tố quan trọng là năng lực dự báo và năng lực lập pháp của bộ máy nhà nước từ bộ ngành, Chính phủ và sự thẩm tra sâu sắc từ cơ quan của Quốc hội, Quốc hội.

Thứ hai, tập trung đổi mới quy trình làm luật từ Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền sáng kiến pháp luật lớn nhất, tập trung thường xuyên nhất. Chương trình làm luật của Chính phủ, bộ ngành phải thông suốt; nâng cao tính chuyên nghiệp, trách nhiệm cơ quan soạn thảo, bảo đảm chất lượng, tiến độ trình dự án và đặc biệt là phối hợp chặt chẽ, ăn nhịp theo thời gian ấn định hoạt động của kỳ họp Quốc hội, đoàn ĐBQH, ĐBQH. Tránh bị động, dồn toa; hay dự luật “đi ngang về tắt”, không đủ quỹ thời gian vật chất xem xét ở từng khâu, khiến chất lượng dự luật thấp. Xem nhẹ chất lượng dự án ngay từ khâu chuẩn bị, thiếu điều tra, khảo sát, so sánh hệ thống luật; vẫn còn nhiều tranh luận khác biệt về chính sách lập pháp… đến khâu cuối khiến dự án luật bị trì hoãn hay sửa đổi lớn; chất lượng dự án được thông qua hạn chế.

Thứ ba là tính khả thi và cần thiết của dự án phải được cân nhắc kỹ ngay từ khi lập dự án, đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Quốc hội; đánh giá tác động kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh; đánh giá nguồn nhân lực, vật lực để thi hành luật; có số liệu điều tra khảo sát, đánh giá định lượng trên các vấn đề chính sách; xem xét tỷ lệ các quy định cụ thể hay ủy nhiệm khi văn bản và quy định hướng dẫn kèm theo… Đây là những vấn đề về nội dung chất lượng chuẩn bị dự án rất quan trọng khi đưa vào chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và nhiệm kỳ. 

Thứ tư là xem xét xu hướng phát triển của kỹ thuật lập pháp thời kỳ mới. Ở đây cần đánh giá sâu, phân loại tỷ lệ luật trên các lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, kinh tế, xã hội, dân sự, hình sự, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… từ các cơ quan của Quốc hội và bộ ngành cần đi trước một bước. Các luật điều chỉnh những lĩnh vực mới đang hình thành, phát triển mạnh như kinh tế số, an ninh phi truyền thống, thương mại điện tử… cần có khảo sát đánh giá kỹ lưỡng, dự báo hướng đi, yêu cầu quản lý nhà nước. Đây chính là nhu cầu thực tế lập pháp đặt ra cho từng năm và nhiệm kỳ. 

Mặt khác, cần đánh giá kỹ lưỡng xu thế tăng dần việc ban hành luật sửa đổi, luật sửa đổi, bổ sung một số điều trong chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và nhiệm kỳ (Tham khảo thêm biểu đồ dưới đây). Đây là xu thế tất yếu khi hệ thống pháp luật Việt Nam đã phát triển tương đối toàn diện, đầy đủ, quy định điều chỉnh ngày càng cụ thể hơn và những thay đổi nhanh chóng của thực tiễn trong nước và quốc tế… đặt ra cho công tác lập pháp. Xu thế này có thể thúc đẩy hình thành việc ban hành luật chỉ có một số điều theo cách “tu chỉnh luật” hay “pháp điển hóa” mà không nhất thiết phải sửa đổi toàn diện, theo quy trình đầy đủ, tốn thời gian trong khi nhiều quy định, nguyên tắc vẫn giữ nguyên. Điều này sẽ tác động lớn đến tư duy làm luật ngay từ khâu soạn thảo luật, cách đánh giá, lựa chọn luật đưa vào chương trình, cánh làm luật, ngay cả quy trình làm luật chặt chẽ cũng sẽ trở thành cứng nhắc.

Bên cạnh đó là xu thế ban hành luật chuyên ngành, trên từng lĩnh vực cụ thể hay nâng pháp lệnh thành luật; hạn chế ban hành pháp lệnh. Trong thực tiễn lập pháp những năm gần đây bắt đầu xuất hiện việc tách luật có phạm vi điều chỉnh rộng, liên ngành thành những luật chuyên ngành để điều chỉnh chuyên sâu phù hợp với quản lý ngành cụ thể như nghiên cứu tách Luật Giao thông đường bộ thành Luật Giao thông đường bộ và Luật Bảo đảm trật tự, an toàn giao thông đường bộ, hay một số đạo luật khác. Đây cũng là xu thế ban hành luật ngày càng đi vào từng lĩnh vực cụ thể; phù hợp quản lý đời sống xã hội và quy định cụ thể, chi tiết hơn; trách nhiệm quản lý nhà nước rõ ràng hơn… Mặt khác, việc ban hành các Nghị quyết của Quốc hội có chứa quy phạm pháp luật cũng sẽ dần tăng. Điều này tác động đến hệ thống pháp luật hiệu lực, hiệu quả trực tiếp nhưng mức độ phức tạp cao hơn. Hoạt động lập pháp trong xu thế này sẽ nhiều số lượng luật ban hành có phạm vi điều chỉnh hẹp; tăng nhiều luật sửa đổi, bổ sung một số điều, nghị quyết điều chỉnh một số vấn đề quy định như đạo luật…

Thứ năm là nâng cao năng lực cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền sáng kiến lập pháp. Quốc hội có quyền lập Hiến, lập pháp nhưng hoạt động lập pháp là quy trình chặt chẽ từ cơ quan có sáng kiến luật đến cơ quan có quyền trình dự án rồi thẩm tra, thảo luận, xem xét của ĐBQH, tiếp thu ý kiến của UBTVQH và trình Quốc hội thông qua. Khâu nào trong xây dựng dự án luật cũng rất quan trọng. Việc xây dựng luật, chuẩn bị dự án chủ yếu là bộ ngành, cơ quan của Chính phủ. Các cơ quan này còn tập trung hoạt động quản lý điều hành thường xuyên nên không quan tâm thỏa đáng đến lĩnh vực xây dựng chính sách nên kinh nghiệm, kỹ năng xây dựng luật hạn chế và có thiên hướng bảo vệ lợi ích ngành, tạo thuận lợi cho cơ quan quản lý mà chưa thấy hết được sự phức tạp, phiền phức… lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự điều chỉnh.

Đây có thể xem là vấn đề mấu chốt để hình thành cơ quan chuyên trách giúp Chính phủ kiểm soát chuẩn bị dự thảo luật chất lượng và đảm bảo thời gian, quy trình hình thành đội ngũ pháp chế, tư vấn đủ mạnh ở các bộ ngành hướng vào chức năng, nhiệm vụ ban hành chính sách, xây dựng luật là trọng tâm không phải là vấn đề quản lý doanh nghiệp cụ thể. Đối với các chủ thể sáng kiến lập pháp khác cần khuyến khích, tạo điều kiện  cho xu thế ĐBQH, thành viên các Ủy ban đưa ra sáng kiến pháp luật. Thông qua hoạt động giám sát phát hiện bất cập trong chính sách, ĐBQH có thể kiến nghị sửa luật theo cách “luật tu chỉnh” sửa một vài điều căn bản tác động đến hoạt động quản lý. Cách làm này hiện thực hơn, điều chỉnh kịp thời hơn, khả thi và phù hơn trình dự thảo luật toàn diện.

Cuối cùng là vấn đề chi phí thực hiện luật và nhiệm vụ thực thi. Ban hành luật mà không tính đến chi phí thực thi đầy đủ thì luật sẽ không vào cuộc sống. Những ví dụ điển hình như quy định lắp camera phòng hỏi cung hay tử hình bằng thuốc độc... tuy rất tiến bộ nhưng phải tính hết chi phí đầy đủ để thực hiện. Nếu không tính kỹ trong quá trình lập pháp, khi luật được thông qua có hiệu lực sẽ lấy ở đâu kinh phí bảo đảm thực thi? Đây chỉ là một vấn đề cụ thể còn nhiều quy định bắt buộc khác trong giao thông, xây dựng, văn hóa, giáo dục, quản lý an toàn thực phẩm… nếu không tính đầy đủ chi phí phát sinh thì thực thi sẽ nửa vời, chỗ có kinh phí thì làm, chỗ không thì lờ đi… Bên cạnh đó, có những đạo luật phạm vi điều chỉnh rộng, lĩnh vực mới nhưng bộ máy, nguồn nhân lực vẫn cũ sẽ “cõng thêm việc mới”, nếu không tính hết thì luật vào cuộc sống sẽ khó khăn, có quy định chỉ là hình thức. Vì vậy khi ban hành luật phải thẩm định cả nguồn lực con người và tổ chức đảm nhận nữa. Đây là một vấn đề mà chiến lược lập pháp cần giải quyết.

___________

Tài liệu tham khảo:

- Bài viết "chuẩn bị thật tốt Đại hội XIII của Đảng, đưa đất nước vào một giai đoạn phát triển mới" của Tổng bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng,

- Bài viết "vai trò của Quốc hội Việt Nam trong cải cách thể chế, đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập trong thời kỳ phát triển mới" của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân,

- 50, 60, 70 năm Quốc hội Việt Nam,

- Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa VIII,IX,X,XI,XII,XIII,

- Đại biểu Quốc hội các khóa IX,X,XI,XII,XIII,XIV,

- Cơ sở dữ liệu, hồ sơ, tài liệu lưu trữ của Quốc hội.