à cuộc đấu tranh thay đổi hệ thống pháp luật cũ không phải là một sớm một chiều mà là tiến trình của nhà nước cách mạng. Đó là cuộc đấu tranh với nhận thức xã hội cũ lệ thuộc, thói quen cũ tùy tiện, tù túng trong vòng cương tỏa của thực dân, phong kiến để từng bước xây dựng hệ thống pháp luật mới trong điều kiện đất nước kháng chiến kiến quốc, giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước là một nhiệm vụ vô cùng khó khăn.
Từ đơn lẻ đến hệ thống
Ngay sau khi ra đời, Quốc hội Khóa I tập trung vào nhiệm vụ kháng chiến kiến quốc. Trong thời gian này, mặc dù yêu cầu lập pháp rất lớn nhưng Quốc hội chỉ ban hành được 11 luật. Tập trung cho lĩnh vực thiết yếu là tổ chức bộ máy nhà nước như bầu cử đại biểu Quốc hội; tổ chức chính quyền địa phương; nghĩa vụ quân sự; hôn nhân và gia đình; về cải cách ruộng đất; chế độ báo chí, lập hội, công đoàn; bảo đảm quyền tự do thân thể, quyền bất khả xâm phạm đối với nhà ở, đồ vật, thư tín nhân dân; đồng thời, Quốc hội ban hành 53 nghị quyết tập trung về lĩnh vực kinh tế, tổ chức chính quyền, ngoại giao, triển khai thi hành luật; phê chuẩn các sắc luật của Chính phủ. Với số lượng có hạn, các luật, nghị quyết ban hành trong khoảng thời gian 13 năm hoạt động lập pháp của Quốc hội Khóa I nhằm phục vụ xây dựng và củng cố tổ chức bộ máy nhà nước, vận hành nền kinh tế thuần nông trong thời chiến và một số vấn đề về an ninh quốc phòng, ngoại giao, tôn giáo, dân tộc, quyền công dân…
Từ sau Hiến pháp năm 1959 đến 1975 là thời kỳ đấu tranh thống nhất đất nước. Quốc hội II, III và IV đi vào hoạt động phục vụ công cuộc xây dựng CNXH ở miền Bắc và tiến hành đấu tranh giải phóng miền Nam. Đất nước trong thời kỳ chiến tranh gay go, ác liệt, cả nước tập trung cho tiền tuyến lớn, Quốc hội ba khóa chỉ ban hành được 7 luật, tập trung vào hoàn thiện bộ máy nhà nước mà trước kia chưa ban hành luật để điều chỉnh như tổ chức Quốc hội, Hội đồng Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân; Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Bên cạnh đó, Quốc hội cũng ban hành 56 nghị quyết tập trung cho kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, ngân sách nhà nước, nghị quyết về báo cáo của Chính phủ. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành 19 pháp lệnh đầu tiên về việc bầu cử HĐND các cấp, ban hành ngày 18.1.1961.
Có thể thấy hoạt động lập pháp trong giai đoạn này phản ánh nhiệm vụ lịch sử hàng đầu là đấu tranh giải phóng dân tộc. Tiếp đó là thời kỳ xây dựng CNXH ở miền Bắc và giải phóng miền Nam thống nhất đất nước. Các đạo luật tập trung xác định nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước thời chiến và luật về nghĩa vụ quân sự và các quyền cơ bản của công dân, những vấn đề kinh tế kế hoạch… Các lĩnh vực đời sống xã hội chưa thực sự phát triển theo chiều sâu trong điều kiện chiến tranh; các quan hệ xã hội còn nhiều đơn giản, bó hẹp trong nền kinh tế, kế hoạch hóa với chỉ một hình thức sở hữu tư liệu sản xuất của Nhà nước; ưu tiên tập trung nguồn lực cho đấu tranh giải phóng dân tộc và thống nhất đất nước. Đây là giai đoạn đặc thù mà hoạt động lập pháp chưa đặt ra đòi hỏi bức bách, thường xuyên; nhiều nhu cầu nhà nước ban hành văn dưới luật để điều chỉnh như nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư và trong một chừng mực nhất định là công văn, thông báo... Trong điều kiện này chưa thể hình thành chương trình xây dựng pháp luật và quy trình làm luật toàn diện, đầy đủ.
Năm 1976, Quốc hội Khóa VI (1976-1981), đất nước thống nhất hai miền Nam - Bắc, cơ hội phát triển mới mở ra xây dựng đất nước đàng hoàng hơn, to đẹp hơn. Nhưng khó khăn, thách thức mới trong thời kỳ xây dựng và bảo vệ đất nước cũng lập tức ập đến, đất nước tập trung mọi nguồn lực trong cuộc chiến bảo vệ biên giới phía Bắc và giúp Campuchia thoát khỏi chế độ diệt chủng; vượt qua bao vây cấm vận, tìm con đường cởi trói phát triển kinh tế. Những giới hạn nhận thức phát triển trong bối cảnh mới, đặc biệt là biến động của tình hình thế giới, khu vực và sự chuyển động bên trong của hệ thống nhà nước XHCN đã tác động mạnh mẽ đến con đường xây dựng lại đất nước sau chiến tranh. Quốc hội Khóa VI thông qua Hiến pháp 1980, ban hành được 01 luật là Luật Bầu cử Quốc hội Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và 32 nghị quyết; UBTVQH ban hành 6 pháp lệnh. Hoạt động lập pháp thời điểm này còn mờ nhạt; hoạt động lập quy vẫn chiếm vị trí quan trọng.
Bước đột phá hoạt động lập pháp
Mãi đến những năm cuối thập kỷ 80 của thời kỳ đổi mới, những nét đột phá của bộ máy nhà nước, vai trò to lớn của Quốc hội mới dần được làm rõ và khẳng định. Năm 1986, Tổng bí thư Nguyễn Văn Linh trong bài phát biểu đầu tiên tại Kỳ họp thứ Nhất, QH Khóa VIII đã đề cập Đất nước đổi mới, Đảng đổi mới thì Quốc hội cũng phải đổi mới. Tổng bí thư nói: Đừng biến Quốc hội thành cây kiểng (cây cảnh). Quốc hội hoạt động hình thức nhiều quá, nên từ nay phải đi vào thực chất. Đây cũng chính là tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt của người đứng đầu Đảng nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội trong đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; trong quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao; đặc biệt là hoạt động lập pháp được nâng lên tầm cao mới trước yêu cầu quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật.
Sự bùng nổ của hoạt động lập pháp thực sự bắt đầu từ Quốc hội Khóa VIII khi hoạt động lập pháp vượt lên thách thức mới, tạo khung khổ pháp lý đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội; phá thế bao vây cấm vận; khơi thông các nguồn lực của đất nước. Từ sau Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992, Quốc hội đã ban hành được 40 luật, Hội đồng Nhà nước ban hành được 59 pháp lệnh. Đây là thời kỳ hệ thống pháp luật có những chuyển động dích dắc, mở đầu là những đạo luật củng cố tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình tổ chức của các nước XHCN, các đạo luật về kinh tế, xã hội theo cơ chế chỉ huy dần chuyển sang mô hình mới, với tư tưởng đột phá về phát triển kinh tế thị trường. Những đạo luật phản ánh tư duy giáo điều, duy ý chí, bó buộc sớm lạc hậu trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, những thay đổi nhanh chóng của thực tiễn cách mạng và tình hình thế giới lúc bấy giờ. Vào cuối giai đoạn này, Quốc hội đã ban hành các đạo luật chứa đựng tư duy mới, cơ chế quản lý mới đột phá so với các quy định của Hiến pháp 1980 như: Luật Công ty, Luật Doanh nghiệp tư nhân ban hành 21.12.1990... Đây chính là sự phản ánh yêu cầu giai đoạn đổi mới và việc xây dựng hành lang pháp lý đầu tiên cho sự phục hồi nền kinh tế, đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, nhìn nhận về nền pháp luật Việt Nam lúc này thì nhu cầu về hệ thống pháp luật đầy đủ điều chỉnh mọi mặt của đời sống xã hội đặt ra gay gắt trong khi cơ cấu tổ chức hoạt động của Quốc hội chưa tương xứng với vị trí, vai trò.
Hình thành hệ thống pháp luật trên các lĩnh vực
Sự phôi thai của hệ thống pháp luật đầy đủ, điều chỉnh mọi mặt của đời sống xã hội đã hình thành, những thách thức lớn trong công tác lập pháp của Quốc hội cũng đặt ra những yêu cầu mới về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nhất là sau khi Quốc hội ban hành Hiến pháp 1992 - Hiến pháp của thời kỳ đổi mới mạnh mẽ, gỡ bỏ những ràng buộc cũ về lực lượng sản xuất bó hẹp, quan hệ sản xuất lạc hậu, đa dạng các hình thức sử dụng đất đai, tư liệu sản xuất cá nhân, tập thể và nhà nước; hoàn thiện bộ máy nhà nước và nâng cao các quyền con người, quyền công dân và cơ chế đảm bảo thực hiện các quyền đó...
“Khi có Hiến pháp năm 1992, các luật được ban hành trong thời kỳ đổi mới khác đến 90-95% về nội dung. Bởi việc xây dựng luật trong giai đoạn này nhằm phục vụ cho công cuộc đổi mới, xây dựng xã hội lớn mạnh, văn minh hơn, kinh tế phát triển hơn. Và tốc độ xây dựng luật của Quốc hội ở giai đoạn này tăng nhanh, nội dung Luật đổi mới căn bản nhằm mục tiêu xây dựng một nền kinh tế độc lập, tự chủ, góp phần đắc lực vào việc thực hiện một xã hội “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Điều đó khẳng định sứ mệnh, trọng trách của Quốc hội ở giai đoạn này rất cao cả.” - TS Bùi Ngọc Thanh, nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội chia sẻ.
Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992, trước yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, một hệ thống pháp luật mới đã được Quốc hội các Khóa VIII, IX xây dựng và hoàn thiện, khắc phục căn bản tính chất, hệ quả của hệ thống pháp luật của thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa, tập trung quan liêu, bao cấp; tạo lập nền tảng pháp lý cho đổi mới tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, theo nguyên tắc pháp quyền và tái cấu trúc nền kinh tế theo quy luật của thị trường định hướng XHCN.
Luật, pháp lệnh bước đầu đi vào ngõ ngách của cuộc sống, phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, phát huy dân chủ, giữ gìn kỷ cương đất nước.
Quốc hội Khóa IX thực sự là Quốc hội đột phá đi đầu tạo dựng nền tảng đưa hoạt động lập pháp sang một trang sử mới. Đến Quốc hội X, XI, XII, XIII, XIV, hoạt động lập pháp tiếp tục phát triển mạnh mẽ, sâu rộng, bao quát các lĩnh vực đời sống xã hội và dần chuyên nghiệp hơn; kỹ thuật lập pháp được chú trọng, nâng cao ở tầm vóc mới từ quy trình xây dựng luật đến phương thức huy động các nguồn lực, trí tuệ, ý kiến của chuyên gia, của nhân dân, của đối tượng liên quan, sự đóng góp ngày càng sâu sắc của các đại biểu Quốc hội và vai trò dẫn dắt thẩm định của cơ quan thẩm tra…
Trong vòng 30 năm, Quốc hội đã ban hành được 460 đạo luật, 516 nghị quyết, UBTVQH ban hành được 148 pháp lệnh bao quát các lĩnh vực đời sống xã hội như: tổ chức bộ máy, quyền con người, quyền công dân, kinh tế, doanh nghiệp, an ninh quốc phòng, văn hóa xã hội, khoa học công nghệ, tư pháp… phục vụ sự nghiệp đổi mới, xây dựng và bảo vệ tổ quốc; đưa đất nước hội nhập, cạnh tranh phát triển trong thời kỳ mới. Đặc biệt Quốc hội Khóa XIII đã đạt kỷ lục về số lượng luật được ban hành với Hiến pháp 2013 và 108 đạo luật. (Tham khảo thêm Biểu đồ tỷ lệ luật điều chỉnh trên các lĩnh vực đời sống xã hội bên dưới). Nội dung các luật cũng có nhiều thay đổi từ các luật có tính chất khung, hay luật ống, hay các quy định còn chung chung chứa đựng mục tiêu, yêu cầu, chính sách… dần sang các luật quy định cụ thể trên các lĩnh vực áp dụng ngay trong đời sống thực tiễn quản lý, những vấn đề “chưa chín” chưa thể ban hành cứng bằng luật thì ủy quyền lập pháp xử lý… Quy trình xây dựng luật cũng được sửa đổi, bổ sung làm rõ thời gian và trách nhiệm của các cơ quan tham gia xây dựng luật. Kỹ thuật lập pháp được nâng cao bảo đảm sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan trong tiến trình xây dựng luật; hình thành quy trình “sản xuất luật” trong dây chuyền mà “công xưởng” là Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và hạt nhân là đại biểu Quốc hội; góp phần đưa công tác lập pháp dần vào nề nếp, hiệu quả, đáp ứng đòi hỏi giai đoạn phát triển mới của đất nước.
Nhìn nhận về sự hoàn thiện hệ thống pháp luật 30 năm qua, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân đã khẳng định “Thực tiễn đổi mới đất nước hơn 30 năm qua đã khẳng định sự đúng đắn về tầm nhìn và tư duy chiến lược của Đảng và Nhà nước ta trong việc xác định mục tiêu, các chủ trương, định hướng lớn và giải pháp cơ bản trong cải cách thể chế. Quốc hội đã cơ bản hoàn thành nhiệm vụ lập pháp của mình, tạo cơ sở pháp lý và động lực quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, làm thay đổi diện mạo, đưa đất nước vượt ra khỏi tình trạng đói nghèo, chậm phát triển, trở thành một quốc gia đang phát triển có thu nhập trung bình. Chúng ta đã có một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, cân đối giữa các lĩnh vực” (2).
Quốc hội Khóa XIV tiếp tục nâng cao chất lượng lập pháp, đi sâu sửa đổi và ban hành các đạo luật trên các lĩnh vực cụ thể điều chỉnh tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương tới địa phương, các đạo luật chuyên nghành thích ứng với giai đoạn cách mạng công nghiệp 4.0 và yêu cầu mới trong phát triển đất nước và quan hệ quốc tế đặt ra.
-----------------------
(1) Trích bài nói chuyện của Chủ tịch Hồ Chí Minh tại Hội nghị học tập cán bộ ngành Tư pháp, năm 1950.
(2) Bài viết của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân về vai trò của Quốc hội Việt Nam trong cải cách thể chế, đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập trong thời kỳ phát triển mới.
Tài liệu tham khảo:
- Hiến pháp 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các Hiến pháp Việt Nam.
- 50 năm Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1946 - 1996).
- 60 năm Quốc hội Việt Nam (1946- 2006)
- 70 năm Quốc hội Việt Nam (1946 - 2016)
- Cơ sở dữ liệu hồ sơ, tài liệu lưu trữ của Quốc hội
- Tuyển tập những bài viết, bài nói của Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật (Nhà xuất bản Pháp lý).
