Phó Chủ nhiệm Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp, Bộ Tư pháp
Cùng với khái niệm quyền sở hữu toàn dân về đất đai, quyền sử dụng đất là một khái niệm rất cơ bản của Luật Đất đai, thể hiện sự khác biệt cơ bản của chế độ pháp lý về đất đai của Nhà nước ta so với nhiều nước khác trên thế giới. Vì vậy, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) phải làm rõ được khái niệm, bản chất và mối quan hệ giữa quyền tài sản này với quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Phân biệt quyền sử dụng đất với quyền sở hữu toàn dân về đất đai
Mặc dù đều là những loại vật quyền nhưng giữa quyền sử dụng đất và quyền sở hữu toàn dân về đất đai có nhiều điểm khác nhau rất cơ bản, cụ thể là:
Thứ nhất, quyền sử dụng đất là quyền phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai; quyền sở hữu toàn dân về đất đai là quyền có trước và quyền sử dụng đất là quyền có sau. Từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà pháp luật quy định, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân thực hiện việc giao đất cho các chủ thể bằng các hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Đồng thời với việc giao đất thì Nhà nước phải giao quyền cho người có đất. Nếu như Nhà nước giao đất cho một chủ thể nào đó mà không đồng thời giao quyền sử dụng đất cho họ thì chủ thể này cũng không thể thực hiện được các hành vi mà mình mong muốn đối với đất. Vì vậy, quyền sử đụng đất là quyền phái sinh (bắt nguồn) từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Thứ hai, quyền sở hữu toàn dân về đất đai là vật quyền độc lập còn quyền sử dụng đất là vật quyền phụ thuộc; quyền sở hữu toàn dân về đất đai là quyền độc lập nên mang tính đầy đủ, trọn vẹn. Nhà nước có toàn quyền trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi lãnh thổ quốc gia bằng việc quy định nội dung của quyền sử dụng đất, quyết định trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể, có quyền thu hồi lại đất đã giao,… trong khi đó, nội dung của quyền sử dụng đất lại bị hạn chế về nhiều mặt như không phải chủ thể nào có quyền sử dụng đất cũng có đầy đủ các quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng đất. Ngoài ra, tính phụ thuộc của quyền sử dụng đất còn thể hiện ở chỗ, khi được Nhà nước giao đất thì các chủ thể phải sử dụng đúng mục đích, không được tự ý thay đổi mục đích sử dụng đất được giao.
Thứ ba, quyền sở hữu toàn dân về đất đai có tính vô thời hạn trong khi đó quyền sử dụng đất thì lại không. Tính vô thời hạn của quyền sở hữu toàn dân về đất đai thể hiện ở tính không bị giới hạn về mặt thời gian còn quyền sử dụng đất lại bị giới hạn trong một thời gian nhất định do pháp luật quy định. Ví dụ, thời hạn sử dụng đối với đất xây dựng trụ sở cơ quan, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao là không quá 99 năm hoặc thời hạn sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước cho thuê là không quá 50 năm. Khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được Nhà nước gia hạn thì quyền sử dụng đất của các chủ thể đương nhiên bị chấm dứt.
Hoàn thiện hơn nữa nội dung các khái niệm tại Điều 3 và Điều 13
Khi hoàn thiện chế định quyền sử dụng đất cần lưu ý một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất, toàn bộ đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu của toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhưng mỗi khi đã giao đất cho người sử dụng thì người đó có một quyền dân sự đặc biệt đối với đất được giao, đó là quyền sử dụng đất. Tuy phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai nhưng sau khi ra đời thì quyền sử dụng đất tồn tại độc lập, có chủ thể, khách thể và nội dung được xác định, do đó, cần phải được pháp luật quy định cụ thể và đầy đủ thì quyền này mới có thể thực thi được trong cuộc sống.
Thứ hai, mặc dù phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai nhưng với tư cách là một loại vật quyền hạn chế, Nhà nước phải tôn trọng và bảo vệ quyền sử dụng đất, không thể tùy tiện ứng xử với người sử dụng đất, đặc biệt là không thể thu hồi đất một cách tùy tiện.
Thứ ba, quyền sử dụng đất là một loại vật quyền (tức là quyền đối với vật, quyền thực hiện trên vật), do đó, đối tượng của quyền sử dụng đất luôn là một thửa đất nhất định, cụ thể chứ không phải là một thứ gì khác. Vì vậy, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi phải sử dụng các thuật ngữ liên quan đến đất đai và quyền sử dụng đất một cách phù hợp, không thể tùy tiện. Đọc Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), đặc biệt là Điều 3 (giải thích từ ngữ) cho thấy, đang có sự lúng túng, lẫn lộn trong quan điểm của Ban soạn thảo dự án luật về các khái niệm, phạm trù liên quan đến quyền sử dụng đất. Sự lúng túng này thể hiện ở những điểm sau đây:
Một là, trong việc định nghĩa các khái niệm: trong một văn bản quy phạm pháp luật, việc định nghĩa các khái niệm được dùng trong văn bản đó là rất quan trọng vì nó bảo đảm sự hiểu một cách thống nhất và đúng đắn về các nội dung của các khái niệm đó. Do đó, rất cần phải nhận thức và chỉnh sửa lại một số định nghĩa trong Dự thảo Luật này. Xin lấy một vài ví dụ: tại khoản 4 Điều 3 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) định nghĩa: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi là bồi thường về đất) là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật này”. Rõ ràng, ở đây đã có sự đánh đồng (đồng nhất) khái niệm “đất” và “quyền sử dụng đất”. Như trên đã phân tích, quyền sử dụng đất là vật quyền, đối tượng của quyền sử dụng đất là vật (một thửa đất cụ thể), do đó, bồi thường là bồi thường về vật (đất) chứ không phải là bồi thường về quyền sử dụng đất. Tương tự, ở khoản 36 Điều 3: “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất)…”. Ở khoản 39 Điều 3 cũng viết: “Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao đất)...”. Các định nghĩa này là khiên cưỡng và không chính xác vì đã đồng nhất đất với quyền sử dụng đất, trong khi đó đây là hai khái niệm hoàn toàn khác nhau.
Hai là, trong việc sử dụng các thuật ngữ: việc sử dụng các cụm từ, thuật ngữ trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng không nhất quán; ví dụ: khi thì dùng từ “định giá đất”, khi thì “định giá quyền sử dụng đất”, khi thì dùng từ “giá đất”, khi thì “giá quyền sử dụng đất”; khi thì “chuyển nhượng đất”, khi thì “chuyển nhượng quyền sử dụng đất”; khi thì “thu hồi đất”, khi thì “thu hồi quyền sử dụng đất”... Theo tôi, phải sử dụng các thuật ngữ này một cách nhất quán và chính xác, theo hướng phải sử dụng “giá đất” chứ không phải “giá quyền sử dụng đất”; “định giá đất” chứ không phải “định giá quyền sử dụng đất”; “chuyển nhượng đất” chứ không phải “chuyển nhượng quyền sử dụng đất”; “thu hồi đất” chứ không phải “thu hồi quyền sử dụng đất”… Lý do của đề xuất này là rất đơn giản bởi vì về bản chất, quyền sử dụng đất là một loại vật quyền (quyền đối vật) nên mọi hành vi của con người đều tác động trực tiếp lên vật (đất) mà không phải trực tiếp lên quyền (quyền sử dụng đất).
Tóm lại, cùng với khái niệm quyền sở hữu toàn dân về đất đai, quyền sử dụng đất là một khái niệm rất cơ bản của Luật Đất đai, thể hiện sự khác biệt cơ bản của chế độ pháp lý về đất đai của Nhà nước ta so với nhiều nước khác trên thế giới. Vì vậy, Dự thảo Luật lần này phải làm rõ được khái niệm, bản chất và mối quan hệ giữa quyền tài sản này với quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Để đạt được mục tiêu này, trong Điều 3 của Dự thảo Luật (giải thích từ ngữ) phải có một mục để định nghĩa về quyền sử dụng đất. Theo tôi, có thể định nghĩa về khái niệm này như sau: “quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản (một loại vật quyền hạn chế) do pháp luật quy định, cho phép các chủ thể sử dụng đất được thực hiện những hành vi nhất định đối với đất (chiếm hữu, sử dụng, định đoạt) nhằm thỏa mãn các nhu cầu vật chất, tinh thần của mình”.
Đất và quyền sử dụng đất là hai khái niệm khác nhau. Vì vậy, cần nghiên cứu để hoàn thiện hơn nữa nội dung các khái niệm được trình bày ở Điều 3 và Điều 13 của Dự thảo Luật để khắc phục sự lẫn lộn trong nhận thức giữa tài sản và quyền tài sản; đất và quyền sử dụng đất.
