GS.TS Phan Trung Lý
Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật
Tăng cường tính Nhân dân trong lập pháp, hành pháp, tư pháp và tổ chức thi hành pháp luật
Thực tiễn cho thấy, về phân công, cần khẳng định rằng, pháp luật đã quy định nhưng chưa thật rõ ràng phạm vi, giới hạn thẩm quyền, trách nhiệm (cả trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý) của chủ thể thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Về phối hợp, trên cơ sở quy định của pháp luật đã có sự chuyển biến lớn, nhưng nhiều nơi nhiều lúc, phối hợp chưa được hiểu và thực hiện một cách hợp lý, còn hình thức. Vẫn còn tình trạng lạm dụng phối hợp, dùng phối hợp để làm lu mờ, thậm chí là để lảng tránh trách nhiệm chính của chủ thể. Về kiểm soát, trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật, việc kiểm soát quyền lực đã được xác lập nhưng chưa chặt chẽ, chưa triệt để. So với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền, so với nhiệm vụ mà Đại hội Đảng đặt ra thì kiểm soát vẫn là khâu yếu cả về quy định lẫn tổ chức thực hiện, cả về kiểm soát từ bên trong lẫn kiểm soát từ bên ngoài. Điều đáng lưu ý nhất hiện nay là còn thiếu cơ chế pháp lý để Nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền lực Nhà nước.
Quy định của pháp luật về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhiều nơi, nhiều chỗ còn mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau. Điều đó đã dẫn đến tình trạng, có nơi có lúc, việc thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp tách rời nhau như những bộ phận riêng rẽ, độc lập, thậm chí cắt khúc nhau. Yêu cầu công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình chưa được bảo đảm. Điều đó dẫn đến tình trạng việc thực hiện nguyên tắc Nhà nước pháp quyền "quyền lực thuộc về Nhân dân", "quyền lực nhà nước là thống nhất" không đạt được kết quả mong muốn.
Việc tổ chức thi hành pháp luật đã có chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn tình trạng nhiều quy định của pháp luật chậm được đưa vào cuộc sống, hiệu quả thấp.
Từ thực tế nêu trên, để góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trước hết, cần sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về tổ chức các cơ quan trong bộ máy Nhà nước để làm rõ hơn việc phân công chức năng, nhiệm vụ, phạm vi thẩm quyền và trách nhiệm của chủ thể, tăng cường tính Nhân dân trong lập pháp, hành pháp, tư pháp và tổ chức thi hành pháp luật. Pháp luật phải là công cụ hữu hiệu thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực để "nhốt quyền lực vào lồng thể chế", góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, phục vụ Nhân dân, bảo đảm quyền con người, phòng chống tham nhũng, tạo cơ sở và hành lang pháp lý cho sự phát triển của đất nước.
Cùng với đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về quy trình, thủ tục và pháp luật tố tụng để đáp ứng yêu cầu phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, loại bỏ khả năng lợi dụng kẽ hở pháp luật để cài cắm quyền lợi riêng tư, lợi ích nhóm, để trốn tránh trách nhiệm, cản trở hoặc can thiệp vào công việc chung, "bẻ ghi chính sách" để làm trái với chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước.
Hoàn thiện quy định của pháp luật về tổ chức thi hành pháp luật, bảo đảm yêu cầu kịp thời, khách quan, hiệu lực, hiệu quả. Xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật. Trong tổ chức thi hành pháp luật cần quan tâm hơn nữa đến việc thực hiện kịp thời, đầy đủ yêu cầu của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, nhất là các điều ước quốc tế về tự do thương mại và về bảo đảm quyền con người. Bên cạnh cách thức thực hiện điều ước quốc tế chủ yếu bằng nội luật hóa hiện nay, cần quan tâm đến việc áp dụng trực tiếp các điều ước quốc tế.
Phân định rõ hơn ranh giới, phạm vi thực hiện quyền lập pháp
Về các định hướng cụ thể, đối với việc thực hiện quyền lập pháp, thứ nhất, cần phân định rõ ràng hơn ranh giới, phạm vi trách nhiệm trong việc thực hiện quyền lập pháp, xuất phát từ bản chất của quyền lập hiến, lập pháp là của Nhân dân. Hoạt động lập hiến, lập pháp là biến ý chí của Nhân dân thành Hiến pháp, thành luật. Vì vậy, để bảo đảm quyền lực nhà nước là của Nhân dân, cần rà soát để quy định những nội dung nào Nhân dân ủy quyền cho Quốc hội quy định, những nội dung nào phải do Nhân dân trực tiếp quyết định (thông qua việc trưng cầu ý dân). Vấn đề nào có thể ủy quyền, vấn đề nào không thể ủy quyền và cơ chế để Nhân dân kiểm soát việc thực hiện ủy quyền đó cả về lập hiến, lập pháp, hành pháp và tư pháp. Có như vậy mới bảo đảm để Nhân dân ủy quyền nhưng không mất quyền và hạn chế phạm vi vấn đề mà Quốc hội phải ủy quyền lại cho Chính phủ, nhất là đối với những vấn đề về chủ quyền quốc gia và quyền con người.
Thứ hai, cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương, trách nhiệm và chất lượng hoạt động xây dựng, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật từ tổ chức, hoạt động phân tích chính sách, soạn thảo, đánh giá tác động, thẩm định, thẩm tra và giải trình đối với dự thảo luật. Thứ ba, xác lập cơ chế phối hợp hiệu quả giữa Quốc hội với Chính phủ và các cơ quan trong việc xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật và kiểm soát pháp luật (cơ chế kiểm soát từ hoạt động lập pháp xây dựng đến tổ chức thi hành pháp luật). Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu để sớm thiết lập cơ chế bảo vệ Hiến pháp thực sự hiệu lực, hiệu quả, bảo đảm việc thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp luôn tuân thủ đầy đủ các yêu cầu đặt ra trong quy định của Hiến pháp. Thứ năm, đổi mới quy trình xây dựng pháp luật, mở rộng phạm vi áp dụng trực tiếp của các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, nâng cao tính khả thi, bền vững của pháp luật.
Đối với việc thực hiện quyền hành pháp, cần rà soát để sửa đổi, bổ sung kịp thời các quy định về tổ chức và tố tụng (luật nội dung và hình thức), nhằm: Thứ nhất, tăng cường vai trò, trách nhiệm kiến tạo của Chính phủ trong việc xây dựng, trình và quyết định chính sách pháp luật, bảo đảm sức chống chịu, thích ứng của chính sách pháp luật trong xây dựng và bảo vệ đất nước, kịp thời xử lý các tình huống phức tạp diễn biến khó lường, phục vụ cho phát triển bền vững đất nước. Thứ hai, hoàn thiện cơ chế kiểm soát từ cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) đối với các hoạt động của cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), tư pháp (Tòa án); tăng cường trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động kiểm tra, thanh tra và công tố. Thứ ba, tăng cường vai trò của Chính phủ trong việc bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, bao gồm cả các hoạt động hành chính của cơ quan lập pháp và hoạt động hành chính của cơ quan tư pháp. Thứ tư, nghiên cứu để từng bước chuyển hoạt động giải quyết khiếu nại và việc xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm pháp luật chịu mức chế tài cao cho hệ thống tòa án nhân dân thực hiện. Các cơ quan hành chính nhà nước chỉ đóng vai trò là cơ quan phát hiện và đề nghị tòa án xem xét, xử lý.
Đối với việc thực hiện quyền tư pháp, thứ nhất, cần mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong xét xử các loại vi phạm, tranh chấp. Trước hết, Tòa án nhân dân cần được trao thẩm quyền giải quyết mọi khiếu kiện hành chính (bao gồm cả việc khiếu kiện đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật) và xử lý các vi phạm hành chính có mức phạt lớn hoặc tính cưỡng chế cao. Thứ hai, Tòa án phải tập trung thực hiện chức năng xét xử; tăng cường tranh tụng trong hoạt động xét xử, phải lấy kết quả tranh tụng tại phiên toà làm căn cứ quan trọng để phán quyết bản án. Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định về thẩm quyền của từng cơ quan tiến hành tố tụng, mối quan hệ giữa các cơ quan tiến hành tố tụng và giữa các cấp tố tụng nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. Sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm mở rộng tối đa tính tranh tụng của phiên tòa sơ thẩm, lấy kết quả tranh tụng tại phiên tòa làm căn cứ quan trọng để phán quyết bản án. Thứ tư, hoàn thiện quy định của pháp luật để vừa bảo đảm yêu cầu kiểm soát vừa bảo đảm tính độc lập xét xử của Tòa án. Phải khẳng định rằng, độc lập tư pháp là yêu cầu quan trọng của Nhà nước pháp quyền. Không có tư pháp độc lập thì không thể có Nhà nước pháp quyền. Quy định cụ thể giới hạn của các hình thức giám sát đối với việc thực hiện quyền tư pháp sao cho vừa kiểm soát được việc thực hiện quyền tư pháp lại vừa bảo đảm được độc lập tư pháp. Thứ năm, hoàn thiện quy định về vai trò của Chủ tịch Nước trong kiểm soát quyền tư pháp và tăng cường vai trò của Chủ tịch Nước trong kiểm soát cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Thứ sáu, xây dựng mô hình Hội đồng Tư pháp quốc gia; thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực hoặc Tòa án ở cụm huyện; xác định rõ vị trí, vai trò của Viện Kiểm sát nhân dân; xác định rõ phạm vi, nội dung và phương thức thực hành quyền công tố và chức năng kiểm sát hoạt động xét xử vụ án.
