Kế hoạch nào đứng trước?
Có thể thấy, Luật Đầu tư công năm 2014 là đạo luật đầu tiên xác định thực hiện đầu tư công theo kế hoạch trung hạn, để khuôn đầu tư trong khu vực công vào kế hoạch bài bản hơn, góp phần khắc phục nhiều bất cập trước đây khi thực hiện theo kế hoạch hàng năm (dàn trải, lãng phí, khó cân đối đủ vốn thực hiện…). Nguồn vốn thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn cũng được xác định rõ tại Điều 4 của Luật, gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương đề đầu tư.
Một năm sau, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 được ban hành, trong đó Điều 17 quy định kế hoạch tài chính 5 năm là kế hoạch tài chính được lập cùng với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Kế hoạch tài chính 5 năm được sử dụng để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương, và làm cơ sở để cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định kế hoạch đầu tư công trung hạn nguồn ngân sách nhà nước. Tuy cơ cấu đầu tư nhà nước trong giai đoạn 1995 - 2017 đã có thay đổi, nhưng theo TS. Nguyễn Thị Thanh Hà - đại diện Nhóm Nghiên cứu tư vấn của Ngân hàng ADB, nguồn vốn ngân sách nhà nước vẫn đang giữ vai trò quyết định đối với đầu tư công.
Và, nếu coi nguồn vốn thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn gồm vốn ngân sách nhà nước và vốn vay, thì kế hoạch đầu tư công trung hạn trên thực tế là kế hoạch về bố trí vốn ngân sách nhà nước dành cho đầu tư công, phần còn lại phải huy động vốn vay trong và ngoài nước. Theo thông lệ trên thế giới sẽ chỉ xảy ra ba “kịch bản” bố trí vốn ngân sách dành cho đầu tư công theo kế hoạch tài chính 5 năm là nguồn vốn sẽ trùng khớp với nhu cầu đầu tư công trung hạn, hoặc có thể cao hơn nhu cầu thực tế. Nhưng hai kịch bản này khó có thể xảy ra, nên theo các chuyên gia tài chính, thì kịch bản (thứ ba) xảy ra phổ biến trước đây và dự kiến sẽ còn tiếp tục trong 5 - 10 năm nữa là kế hoạch đầu tài chính 5 năm không bố trí đủ vốn cho nhu cầu của kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Về nguyên tắc, khi vốn ngân sách không bố trí đủ cho nhu cầu đầu tư công trung hạn sẽ có thể lựa chọn tăng kế hoạch vay nợ nhằm bù đắp phần thiếu hụt. Hoặc có thể yêu cầu kế hoạch tài chính 5 năm tăng vốn ngân sách phù hợp với nhu cầu của đầu tư công. Tất nhiên, cũng có thể được lựa chọn là điều chỉnh giảm quy mô đầu tư công tương ứng với phần ngân sách nhà nước không bố trí đủ theo kế hoạch tài chính 5 năm. Nhưng lựa chọn theo hướng xử lý nào, thì theo Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách Đinh Văn Nhã, cũng phải nhìn nhận thấu suốt về mối quan hệ giữa kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn, và xác định rõ kế hoạch nào sẽ có trước kế hoạch nào?
Đầu tư công phải phụ thuộc vào kế hoạch tài chính
Theo quy định của Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn hiện hành thì khâu thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối được xác định là phải căn cứ vào khả năng bố trí vốn cho chương trình, dự án trong tổng số vốn kế hoạch đầu tư trung hạn của từng bộ, ngành, địa phương. Vụ trưởng Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và Đầu tư TRẦN QUỐC PHƯƠNG |
Các chuyên gia cho rằng, về bản chất, kế hoạch đầu tư công trung hạn phải phụ thuộc vào kế hoạch tài chính 5 năm, chứ không phải theo chiều hướng ngược lại. Nói cách khác, sau khi xác định rõ khả năng bố trí ngân sách nhà nước cho đầu tư công theo kế hoạch đặt ra, thì kế hoạch tài chính 5 năm sẽ tiếp tục xác định phần vốn vay để thực hiện các dự án được xác định. Tất nhiên, dù đi theo trật tự này, thì kế hoạch sử dụng vốn vay thực hiện các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn vẫn phải tuân thủ Luật Quản lý nợ công, cũng như Kế hoạch nợ công trung hạn.
Nhưng một thực tế đang đặt ra trong quản lý tài chính, đầu tư công trung hạn hiện nay là Bộ Tài chính đã được xác định là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý về nợ công, thì các bộ, ngành (trong đó có Bộ Kế hoạch và Đầu tư) chỉ phối hợp với Bộ Tài chính trong thực hiện nhiệm vụ này theo phân công của Chính phủ. Trong khi đó, xét về bản chất quản lý nhà nước, theo Phó Vụ trưởng Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính Nguyễn Minh Tân, quan hệ giữa kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn là phụ thuộc lẫn nhau. Trong đó, kế hoạch tài chính 5 năm là căn cứ, cơ sở cho xác định nguồn vốn thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn. Kế hoạch đầu tư công trung hạn sẽ chỉ là bức tranh không trở thành hiện thực do không đủ kinh phí thực hiện.
Để đặt đúng vai của kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn trong mối quan hệ giữa hai kế hoạch này, nhiều ý kiến đề nghị, cần sửa đổi Nghị định số 45/2017 về Kế hoạch tài chính 5 năm và Kế hoạch tài chính ngân sách nhà nước 3 năm, để làm rõ hơn vai trò của các kế hoạch này. Đồng thời, tiếp tục bổ sung các nội dung liên quan đến quan hệ của Kế hoạch tài chính 5 năm và Kế hoạch đầu tư công trung hạn khi ban hành các nghị định hướng dẫn Luật Đầu tư công.
Quan hệ ngang hàng, không phụ thuộc lẫn nhau giữa kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch tài chính 5 năm hiện nay được cho là thiếu tính khả thi, chứa đựng nhiều rủi ro, cũng như chưa phù hợp với bản chất tài chính ngân sách nhà nước, cũng như đầu tư công. Do vậy, việc xem xét điều chỉnh các quy định pháp lý để mối quan hệ đó trở về đúng trật tự cần có, góp phần nâng cao vị thế, vai trò của ngành tài chính trong xây dựng chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là khuyến nghị được các chuyên gia đưa ra.
