Hoạt động lập pháp - quyền lực và sáng tạo của QH

Chức năng lập pháp của QH đã được thể hiện xuyên suốt qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992. Ngoài Hiến pháp năm 1946 quy định ở nguyên tắc chung “Nghị viện nhân dân đặt ra các pháp luật” thì cả ba bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khẳng định QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Qua mỗi bản hiến pháp, chức năng lập pháp của QH được kế thừa, phát triển và ngày càng được làm rõ, cụ thể hơn. Đặc biệt, từ Hiến pháp năm 1992 về mặt pháp lý cũng như trên thực tế, quyền lập pháp của QH đang từng bước được tiếp tục hoàn thiện: QH quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và toàn khóa; UBTVQH chỉ đạo, phân công soạn thảo, kiểm tra và giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH có trách nhiệm thẩm tra và tham gia vào việc chỉnh lý, hoàn thiện các dự án luật, pháp lệnh; ĐBQH có vai trò rất quan trọng trong việc thảo luận, đóng góp ý kiến và xem xét, quyết định thông qua dự án luật…

Lập pháp là một trong những hoạt động quan trọng và đặc trưng nhất của QH. Thông qua hoạt động này, QH thể hiện quyền lực cao nhất, tập trung và thống nhất ở nhân dân.

Ở  nước ta, quyền lập hiến và quyền lập pháp đều thuộc về QH. QH có quyền ban hành hiến pháp và sửa đổi hiến pháp theo những thủ tục đặc biệt khác với thủ tục ban hành các văn bản luật và các văn bản luật sửa đổi, bổ sung. Hoạt động lập hiến ở nước ta được thực hiện ở những thời điểm mang tính bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước. Do đó, sáng kiến lập hiến thường bắt nguồn từ đề xuất của Đảng. Ngược lại, hoạt động lập pháp được tiến hành thường xuyên và được thực hiện theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của QH. Nếu quy trình lập pháp được thực hiện theo một thủ tục thông thường thì quy trình lập hiến phải tuân theo một thủ tục đặc biệt. Chẳng hạn, việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành (Điều 147 Hiến pháp năm 1992), trong khi đó luật, nghị quyết của QH chỉ cần quá nửa tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành (Điều 91 Luật tổ chức Quốc hội). Như vậy, quyền lập hiến và quyền lập pháp của QH có sự khác nhau, mặc dù chủ thể có thẩm quyền ban hành chỉ là một - đó là QH. Không thể áp dụng quy trình này thay thế cho quy trình kia và ngược lại.

Trong khoa học pháp lý và trong thực tiễn còn có ý kiến khác nhau về khái niệm lập pháp và lập quy. Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII chỉ rõ: đẩy mạnh công tác lập pháp của QH; trong khi chưa có đủ luật, UBTVQH tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển đất nước; đổi mới quy trình lập pháp - lập quy; tăng cường công tác lập quy của Chính phủ; kịp thời có quy định pháp lý cho những vấn đề chưa có đủ điều kiện xây dựng thành luật; nghị định của Chính phủ phải đủ cụ thể để thi hành; thông tư của bộ, liên bộ quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện văn bản pháp quy của Chính phủ.

Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 quy định: QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Trong nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, luật phải do cơ quan đại diện tối cao ban hành. Những lĩnh vực, những vấn đề của đời sống xã hội nhất thiết phải được quy định bằng một đạo luật của QH, không nhầm lẫn với lĩnh vực do Chính phủ quy định (lập quy). Để từ đó tạo ra một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh với sự phân định thứ bậc rõ rệt.

Lập quy được bắt đầu ở điểm kết thúc của lập pháp. Vì “lập quy và hành chính là hai quyền của quyền hành pháp thống nhất” cho nên quan niệm trên cho phép tránh được sự nhầm lẫn, chồng chéo về thẩm quyền. Khái niệm quyền lập quy được hiểu là quyền định ra và công bố các văn bản pháp quy (văn bản dưới luật) dựa trên cơ sở hiến pháp, luật và nhằm mục đích thi hành hiến pháp và luật.

Việc xác định phạm vi lập quy hiện đang có hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất theo nguyên tắc “loại trừ thẩm quyền” - phạm vi lập quy là những lĩnh vực, những vấn đề ngoài lĩnh vực lập pháp. Quan điểm này đòi hỏi phải xác định chính xác phạm vi lập pháp để chỉ ra điểm kết thúc của nó.

Những lĩnh vực bắt buộc phải lập pháp là: kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân… Ngoài những vấn đề được quy định cụ thể kể trên là thuộc quyền lập quy.

Theo quy định của Hiến pháp ở một số nước trên thế giới, quyền lập pháp của nghị viện là không hạn chế. Trong khi đó, ở một số nước khác, quyền lập pháp có hạn chế ở một số lĩnh vực nhất định, còn lại giao một phần quyền lập pháp cho một số cơ quan khác như cơ quan thường trực của QH hoặc Chính phủ theo hình thức phân công hoặc ủy quyền lập pháp.

Ở nước ta, nguyên tắc chung để xác định thẩm quyền lập quy là: quyền lập quy thuộc về Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán Nhà nước, HĐND và UBND các cấp.

 Cùng những điểm tương đồng, giữa hoạt động lập hiến, lập pháp và lập quy có sự khác nhau về thẩm quyền ban hành, về đối tượng, phạm vi điều chỉnh cũng như về trình tự, thủ tục xem xét, thông qua.

Lập pháp là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Hoạt động lập pháp mang tính sáng tạo, là quá trình nhận thức các quy luật xã hội. Để thực hiện tốt quyền lập pháp, cần phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định để bảo đảm cho quyền lập pháp không mâu thuẫn với chế độ nhà nước.

C.Mác khẳng định: “Quyền lập pháp không tạo ra luật pháp - nó chỉ phát hiện và nêu luật pháp”.

Quyền lập pháp và chế độ nhà nước là hai vấn đề thống nhất về bản chất.