Văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng xác định “Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đổi mới phương thức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động, phát huy dân chủ, pháp quyền, tăng tính chuyên nghiệp trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong thực hiện chức năng lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao” (1). Đây là định hướng, cũng là những yêu cầu đặt ra mà Quốc hội Khóa XV phải quán triệt, tổ chức thực hiện để vừa kế thừa thành tựu của Quốc hội 75 năm qua, vừa đảm đương trọng trách trong bối cảnh phát triển mới của đất nước.
Tổ chức bộ máy vẫn là vấn đề được đặt lên hàng đầu. Bộ máy có cấu trúc gọn nhẹ, dễ vận hành (vận hành linh hoạt) và có đủ sức mạnh sẽ bảo đảm để nâng cao chất lượng công việc (chất lượng hoạt động) của Quốc hội.
Đặc thù bộ máy của Quốc hội
Quốc hội thuộc nhánh quyền lực lập pháp có tổ chức bộ máy khác xa với hai nhánh quyền lực hành pháp và tư pháp. Trong khi nhánh quyền lực hành pháp có cơ cấu tổ chức mang tính chất “chuyên môn hóa” cao, ngoài cơ quan Chính phủ ra còn có nhiều cơ quan khác (bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ) có tính độc lập tương đối (có trụ sở riêng, có nghị định hoạt động riêng...) theo từng lĩnh vực hoặc nhóm lĩnh vực, và có hệ thống dọc từ Trung ương xuống tới địa phương, thì lập pháp chỉ có một cơ quan duy nhất, đó là Quốc hội, không có hệ thống dọc, nhưng phạm vi hoạt động là toàn bộ hoạt động của một xã hội.
Do phạm vi hoạt động của Quốc hội là toàn bộ hoạt động của một xã hội nên trong cấu trúc tổ chức bộ máy của Quốc hội được tổ chức theo dạng “cơ quan trong cơ quan”, nghĩa là có nhiều cơ quan trong một cơ quan - Quốc hội. Các cơ quan trong Quốc hội tương đương các bộ, cơ quan ngang bộ bên hành pháp. Các cơ quan này được phân công hoạt động ở những lĩnh vực nhất định.
Nhân sự (cán bộ, công chức, người lao động) thuộc các bộ, ngành bên hành pháp thường ổn định lâu dài như một dòng chảy của thời gian, trừ người đứng đầu có thể thay đổi theo nhiệm kỳ, thì nhân sự của Quốc hội (đại biểu Quốc hội) cứ 5 năm thay đổi một lần, kể cả người đứng đầu. Trong đó có người làm việc với toàn bộ thời gian cho Quốc hội (đại biểu Quốc hội chuyên trách) nhưng cũng có người chỉ làm việc khoảng 1/3 thời gian, 2/3 thời gian còn lại có thể làm việc ở cơ quan hành pháp, tư pháp hoặc ở các cơ quan chính trị, các đoàn thể Nhân dân, ở doanh nghiệp, hợp tác xã...
Từ các đặc điểm trên, bộ máy làm việc của Quốc hội, cũng cứ 5 năm được tổ chức lại một lần và làm việc theo cơ chế mà Luật Tổ chức Quốc hội quy định, đó là, “Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số” (Khoản 1, Điều 3, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2020).
Lần này, Quốc hội Khóa XV chắc chắn phải được tổ chức và kiện toàn chặt chẽ, đủ khả năng, đủ năng lực để kế thừa, phát huy và tiếp tục đổi mới mạnh mẽ các hoạt động nhằm nâng chất lượng lên tầm cao mới.
Có thể nói, Quốc hội là cơ quan tiên phong trong việc tổ chức bộ máy tinh gọn theo phương châm: Bộ máy giản lược, nhân lực tối thiểu, hiệu quả công việc tối đa. Theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội thì Quốc hội có các chức danh: Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch Hội đồng Dân tộc; Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội. Trong bộ máy nhà nước, các chức danh này được khẳng định và có thang lương, mức lương khác nhau. Vị thế của Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội cao hơn Chủ tịch Hội đồng Dân tộc và Chủ nhiệm các Ủy ban. Tuy nhiên từ Quốc hội Khóa IX đến nay, các thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội kiêm luôn Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội. Như hiện nay là đã giảm bớt được 9 nhân sự cấp cao, chất lượng cao (tương đương Bộ trưởng), tính ra lương, phụ cấp và các chế độ khác hàng năm thì đã tiết kiệm được rất lớn.
Trên thế giới có 3 mô hình tổ chức số lượng các cơ quan của Quốc hội (Nghị viện). Khá nhiều Nghị viện các nước có số Ủy ban thường trực tương đương với số bộ của Chính phủ; một số Nghị viện có số Ủy ban thường trực nhiều hơn số bộ; và Quốc hội một số nước có số Ủy ban thường trực ít hơn số bộ của Chính phủ. Lẽ đương nhiên hai mô hình trên có ưu thế hơn, nhất là trong hoạt động giám sát. Ở nước ta, qua các khóa, Quốc hội được tổ chức theo mô hình thứ ba, số Ủy ban Thường trực của Quốc hội chỉ bằng trên dưới 30% số bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ (chưa tính các cơ quan thuộc Chính phủ). Khóa XIV hiện tại, trong Quốc hội có 9 cơ quan thường trực, nhiều nhất so với nhiều khóa trước đây, nhưng cũng chỉ bằng 40% số bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Tuy nhiên, do chất lượng bộ máy được nâng lên, do điều hành, phối hợp chặt chẽ và nhiều yếu tố đổi mới khác nên kết quả hoạt động của Quốc hội Khóa XIV đã được đánh giá là “xuất sắc”.
Đổi mới theo hướng nào?
Có thể nói bộ máy và hoạt động của Quốc hội đã luôn luôn được chú ý tổ chức hợp lý, gọn nhẹ và hiệu quả. Nhưng, theo Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, phải “Xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước...”(2) và theo yêu cầu của thực tiễn thì còn phải đổi mới hơn nữa. Do sử dụng mô hình thứ ba (nói trên) nên 9 cơ quan của Quốc hội so với 22 bộ, cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ thì phạm vi hoạt động của mỗi cơ quan của Quốc hội rất rộng, rất khó có thể bao quát hết, nhất là trong hoạt động giám sát. Mặt khác, trong 9 cơ quan của Quốc hội lại được tổ chức theo các mô hình khác nhau nên vẫn còn tình trạng chồng chéo công việc, nhưng lại có việc còn bỏ ngỏ. Và cứ 5 năm thay đổi nhân sự gần như toàn diện một lần nên tổ chức công tác có khó khăn, nhất là sự kế thừa thành quả của các nhiệm kỳ trước... Từ đó rất cần thiết phải thực thi một số giải pháp sau đây:
Một là, phát huy hiệu lực của các Tiểu ban: Đối với Quốc hội, muốn thành lập tổ chức mới thì phải sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội. Trong điều kiện chưa thể thành lập thêm tổ chức (Ủy ban mới) thì cần phát huy cao độ nội lực của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban đã có mà Luật cho phép. Cụ thể là quy định tại Khoản 4, Điều 67, Luật Tổ chức Quốc hội cho phép “Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thành lập các tiểu ban để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Ủy ban. Trưởng tiểu ban phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban, các thành viên khác có thể không phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban hoặc không phải là đại biểu Quốc hội”. Như vậy, một đại biểu có thể tham gia nhiều Tiểu ban, hoặc là thành viên Tiểu ban của Hội đồng Dân tộc hoặc là thành viên tiểu ban của các Ủy ban khác (vì trong Quốc hội có một số đại biểu “đa năng” giỏi cả hai, ba chuyên môn nghiệp vụ).
Mặt khác, trong điều kiện số lượng thành viên Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực các Ủy ban không nhiều thì Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban có thể sử dụng nhiều chuyên gia giỏi mà không phải là đại biểu Quốc hội. Đây cũng là xu thế nhiều Nghị viện trên thế giới đã và đang thực hiện có hiệu quả cao. Tổ chức làm việc theo cách này được gọi là tổ chức theo “mô hình báo chí”. Mỗi tòa báo chỉ có một số phóng viên, biên tập viên nhất định, nhưng cái tài, cái giỏi của mỗi tòa báo là khả năng thu hút được một đội ngũ đông đảo cộng tác viên có chất lượng cao.
Hai là, tiếp tục điều chỉnh nhiệm vụ giữa các cơ quan của Quốc hội. Hiện nay, Quốc hội có 9 cơ quan, nhưng được tổ chức theo 3 mô hình khác nhau. Trong đó, 7 Ủy ban được tổ chức theo lĩnh vực (gồm Ủy ban Pháp luật; Ủy ban Tư pháp; Ủy ban Kinh tế; Ủy ban Tài chính - Ngân sách; Ủy ban Quốc phòng và An ninh; Ủy ban về các vấn đề Xã hội; Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường; Ủy ban Đối ngoại). Trong khi đó, Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, TN, TN và NĐ được tổ chức theo lĩnh vực (văn hóa, giáo dục) kết hợp với đối tượng (thanh niên, thiếu niên và nhi đồng. Riêng Hội đồng Dân tộc lại được tổ chức theo mô hình vừa là lĩnh vực, vừa là đối tượng, vừa là địa bàn (dân tộc là đối tượng, cũng là lĩnh vực; các dân tộc sinh sống trên các địa bàn khác nhau).
Sự kết hợp giữa lĩnh vực, đối tượng và địa bàn dễ dẫn đến tình trạng có những việc trùng lặp, ai làm cũng được, không làm cũng không sao. Ví dụ, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về trẻ em ở vùng núi phía Bắc thì Hội đồng Dân tộc, Ủy ban về các vấn đề Xã hội hay Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, TN, TN và NĐ thực hiện đều đúng chức năng, nhiệm vụ. Hay các vấn đề kinh tế, xã hội trên địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa (mà Hội đồng Dân tộc có trách nhiệm) thì cũng nằm trong các vấn đề kinh tế, xã hội của đất nước... Chính vì thế, khi thực thi nhiệm vụ sẽ có vướng mắc nhất định.
Tất nhiên, việc định ra tiêu chí để quy định rạch ròi, tách bạch lĩnh vực, phạm vi hoạt động của các cơ quan của Quốc hội cũng không dễ. Vì vậy Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần có văn bản phân công, điều chỉnh, có tính chất quy ước để mỗi cơ quan chủ động thực hiện nhiệm vụ của mình, tránh tình trạng chồng chéo hoặc bỏ sót. Như ở ví dụ trên, chính sách pháp luật đối với trẻ em là người các dân tộc thiểu số thì nên quy định Hội đồng Dân tộc chủ trì thực hiện, có sự tham gia của hai Ủy ban liên quan. Nói một cách tổng quát, những loại việc hoàn toàn đúng chức năng, nhiệm vụ của mỗi đơn vị thì các đơn vị chủ động thực hiện. Nhưng những loại công việc có các “mảng giao thoa” với một số Ủy ban khác thì nên thực hiện theo nguyên tắc: mảng giao thoa lớn nhất nghiêng về Ủy ban nào thì giao cho Ủy ban đó chủ trì thực hiện, các Ủy ban khác phối hợp.
Ba là, tối ưu hóa việc sắp xếp đại biểu vào các cơ quan của Quốc hội. Việc sắp xếp các đại biểu vào Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban trong nhiều nhiệm kỳ vừa qua chủ yếu theo yêu cầu của đại biểu, trên cơ sở chuyên môn, năng lực, sở trường phù hợp với lĩnh vực phụ trách của Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban. Thực tế cho thấy xu hướng ngày càng tăng số đại biểu tham gia làm thành viên của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban. Khóa XI có 295/498 tổng số đại biểu là thành viên Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, bằng 59,24%; Khóa XII có 359/493 tổng số đại biểu là thành viên Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, bằng 72,81%; Khóa XIII là 390/500 bằng 78% và Khóa XIV là 433/494 bằng 87,65%.
Tuy có sự điều chỉnh một số trường hợp cho cân đối về số lượng đại biểu giữa các Ủy ban nhưng thực tế cũng đặt ra một số vấn đề về chất lượng hoạt động, bởi nhiều đại biểu thường xuyên vắng mặt hoặc ít tham gia các hoạt động toàn thể của Ủy ban mà mình là thành viên. Vì thế, từ nhiệm kỳ Khóa XV, cần đặt ra một số tiêu chí có tính nguyên tắc để cơ cấu đại biểu vào Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Trong đó, việc đại biểu tham gia làm thành viên của Hội đồng Dân tộc hay Ủy ban nào thì phải nhằm mục tiêu tối thượng là có đóng góp thiết thực, làm cho chất lượng hoạt động của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban được nâng lên.
Các tiêu chí bao gồm: Một là, ưu tiên đại biểu tái cử của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban, nhất là đại biểu đã hoạt động chuyên trách. Hai là, có chuyên môn nghiệp vụ phù hợp (tính đến cả chuyên môn hẹp, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban đều cần các đại biểu có chuyên môn luật, nhưng phải là lĩnh vực luật mà Hội đồng Dân tộc, Ủy ban cần). Ba là, về số lượng chỉ nên vừa đủ đáp ứng chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban, “quý hồ tinh, bất quý hồ đa”, chỉ cần khoảng 30 - 35 thành viên có chất lượng cao (tiêu chí này nhằm bảo đảm nguyên tắc phải có 2/3 số thành viên trở lên dự phiên họp thì các biểu quyết của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban mới có giá trị)...
Tổ chức bộ máy gọn nhẹ, các thành viên trong bộ máy làm việc tận tâm, “đều tay”, cộng với việc điều hành nhạy bén, linh hoạt, nhất định sẽ góp phần đắc lực vào việc nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội Khóa XV.
_____________
(1) Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, Tập I, trang 175.
(2) Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, trang 174 -175.
