Tính độc lập của thiết chế Viện kiểm sát không giống như tính độc lập của các thiết chế phi truyền thống ra đời trong Hiến pháp của các nước sau đại chiến thế giới lần thứ Hai như Hội đồng bảo hiến, Ủy ban bầu cử quốc gia, Ủy ban phòng chống tham nhũng, Ủy ban kiểm toán nhà nước… Các thiết chế này do Nghị viện thành lập, có tính độc lập tương đối với tư cách là cơ quan chuyên môn với những nhiệm vụ, quyền hạn do luật định. Ngược lại, Viện kiểm sát nhân dân của nước ta có vị trí độc lập cao hơn, có thể hình dung như một nhánh quyền lực nhà nước thứ 4 ngoài lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Cũng theo Điều 137 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Theo đó, Viện kiểm sát có vai trò góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
So với Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 trước khi sửa đổi năm 2001; có thể rút ra một số nhận xét về vị trí và vai trò của Viện kiểm sát quy định trong Hiến pháp năm 1992 hiện hành như sau:
Một là, Viện kiểm sát nhân dân là thiết chế có vị trí và vai trò độc lập trong cả ba bản Hiến pháp. Hiến pháp năm 1959 quy định: Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam dân chủ cộng hòa kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương và Viện kiểm sát quân sự có quyền kiểm sát trong phạm vi do luật định” (Điều 105). Hiến pháp năm 1980, quy định: Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước CHXHCN Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ và cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên nhà nước và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất… (Điều 138). Hiến pháp năm 1992 (chưa sửa đổi năm 2001) quy định: Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất… (Điều 137). Và Hiến pháp hiện hành – Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) quy định: Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất (Điều 137).
Theo các quy định nói trên, thì trong Hiến pháp quy định Viện kiểm sát nhân dân là thiết chế có vị trí độc lập, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân có sự thay đổi. Từ chỗ Viện kiểm sát không thực hiện quyền công tố và chỉ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, các cơ quan nhà nước địa phương, nhân viên nhà nước và công dân (Hiến pháp năm 1959); đến việc giao cho Viện kiểm sát nhân dân không chỉ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng, chính quyền địa phương mà còn kiểm sát tuân theo pháp luật của tổ chức xã hội và thực hành quyền công tố. Đặc biệt Hiến pháp năm 1992 trước khi sửa đổi năm 2001 còn mở rộng ra giao cho Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của tổ chức kinh tế. Đến năm 2001 sửa đổi Hiến pháp 1992 lại bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát đối với các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và bổ sung một quyền hạn, nhiệm vụ mới mà các Hiến pháp trước đó chưa hề quy định là kiểm sát các hoạt động tư pháp.
Một vấn đề đặt ra cần phải lý giải là tại sao ngay cả khi viện kiểm sát được đề cao và được tổ chức hoàn hảo nhất theo mô hình Xô Viết (Hiến pháp 1980) thì Viện kiểm sát vẫn không được giao quyền hạn, nhiệm vụ kiểm sát hoạt động tư pháp? Theo chúng tôi, việc Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) giao cho Viện kiểm sát, kiểm sát hoạt động tư pháp là không phù hợp, vì các lý do sau:
Trong Nhà nước pháp quyền, quyền tư pháp là quyền có tính độc lập tương đối so với các quyền lập pháp và hành pháp. Kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động tư pháp, nhất là kiểm soát hoạt động xét xử (tập trung nhất của quyền tư pháp); ở các nhà nước dân chủ và pháp quyền thường không có một thiết chế hiến định độc lập nào thực hành việc kiểm soát hoạt động tư pháp. Bởi nguyên tắc phổ quát của Nhà nước pháp quyền là xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng các thủ tục tố tụng rất chặt chẽ về mối quan hệ chế ước lẫn nhau giữa các cơ quan tiến hành tố tụng và bằng quyền năng của những người tham gia tố tụng, nhất là từ các đương sự trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trong mối quan hệ pháp luật với quyền tư pháp.
Kiểm sát hoạt động tư pháp, nhất là kiểm soát hoạt động xét xử của Tòa án đó còn là hoạt động thực hiện quyền công tố. Bởi quyền công tố là quyền đưa một tội phạm từ khi xảy ra đến khi kết thúc bằng một bản án có hiệu lực pháp luật. Hay nói đơn giản quyền công tố là quyền buộc tội đối với người phạm tội trong các giai đoạn điều tra, truy tố và xét xử. Muốn thực hiện quyền này, Viện kiểm sát phải căn cứ vào pháp luật để kiểm sát các hoạt động từ điều tra (khởi tố vụ án, khởi tố bị can sao cho đúng pháp luật; phê chuẩn hay không phê chuẩn các biện pháp ngăn chặn như bắt, tạm giữ, tạm giam…của cơ quan điều tra sao cho đúng pháp luật; quyết định truy tố hay không truy tố bị can ra tòa, hoặc quyết định chấm dứt việc thi hành quyền công tố như đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án) đến giai đoạn xét xử (công bố cáo trạng, luận tội với luật sư và những người tham gia tố tụng khác tại phiên tòa… kháng nghị bản án của Tòa án khi có dấu hiệu vi phạm như chứng cứ buộc tội, kết tội không đúng pháp luật, áp dụng không đúng tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, mức hình phạt…). Như vậy, để thực hành được quyền công tố, Viện kiểm sát phải kiểm sát hoạt động tư pháp trong hai giai đoạn cơ bản của tố tụng tư pháp, đó là kiểm sát hoạt động điều tra của các cơ quan có thẩm quyền điều tra và kiểm sát hoạt động xét xử của tòa án. Hoạt động xét xử của tòa án còn bao gồm xét xử các vụ án dân sự, hành chính, lao động… là các hoạt động không thuộc quyền công tố. Đồng thời các hoạt động tư pháp trong giam giữ, thi hành án, cũng thuộc quyền kiểm sát của Viện kiểm sát. Do vậy, nói kiểm sát hoạt động tư pháp đồng nhất với việc thực hành quyền công tố chưa bao quát và đầy đủ nhiệm vụ kiểm sát tư pháp theo quy định của luật hiện hành. Tuy nhiên, theo chúng tôi, đối với các hoạt động xét xử của Tòa án về dân sự, lao động, hành chính - là các hoạt động mang tính chất bình đẳng ngang quyền trong giao lưu dân sự - thì không nên và không cần thiết phải thiết lập một thiết chế quyền lực nhà nước để tham gia vào các quan hệ bình đẳng ngang quyền đó. Các chủ thể trong các quan hệ này sẽ biết cách bảo vệ quyền của mình theo quy định của pháp luật và theo các cấp xét xử của tòa án. Còn kiểm soát hoạt động giam giữ và thi hành án mang tính chất hành chính - tư pháp thuộc một cơ chế kiểm soát khác như thanh tra, kiểm tra của các bộ, giám sát tư pháp của QH.
Hai là, mặc dầu Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) đã có sự điều chỉnh lại nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát so với các bản Hiến pháp trước đó một cách rất mạnh mẽ, nhưng từ nguyên tắc, tổ chức, đến bộ máy và mối quan hệ, cả bốn bản Hiến pháp từ Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) đều viết giống nhau, không có một chút thay đổi gì. Vẫn là các quy định: Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng Viện kiểm sát lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự lãnh đạo thống nhất của Việt trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước QH và trước UBTVQH. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm báo cáo trước HĐND về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn của đại biểu HĐND. Theo tôi, trong điều kiện Viện kiểm sát chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp thì có nên tổ chức việc kiểm sát theo nguyên tắc tập trung thống nhất vào sự lãnh đạo của một người là Viện trưởng để bảo đảm tính thống nhất của pháp chế như quan niệm về tổ chức Viện kiểm sát theo mô hình trước đây hay không? Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, các chức danh tư pháp nói chung, kiểm sát viên nói riêng phải độc lập về hoạt động của mình, nhất là hoạt động công tố tại phiên tòa.
Từ những nhận xét rút ra trong việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát qua các bản Hiến pháp và kết hợp với thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước của nhà nước ta, chúng tôi xin có một số đề nghị:
Một là, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với quyền hành pháp ở nước ta xét về cơ chế và hiệu quả thực hiện trên thực tế còn rất nhiều hạn chế. Trước hết, giám sát tối cao của QH đối với hành pháp (Chính phủ) thông qua chất vấn, giám sát chuyên đề, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mấy khóa QH gần đây có tiến bộ, nhưng so với yêu cầu thì còn phải tiếp tục nâng cao hiệu lực và hiệu quả nhiều hơn nữa, như các Nghị quyết của Đảng thường nhấn mạnh. Hơn nữa, giám sát tối cao của QH xét trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước chủ yếu là kiểm soát trách nhiệm chính trị ở tầm vĩ mô đối với những cá nhân do QH bầu hoặc phê chuẩn. Thanh tra Nhà nước, kiểm tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới trong bộ máy hành pháp chủ yếu là phục vụ cho thủ trưởng quản lý nhà nước. Xét về phương diện nhân dân là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước để nhằm hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền mà nhân dân giao cho, phòng chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước thì Thanh tra nhà nước không phải là thiết chế độc lập để thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước theo đúng nghĩa. Kiểm sát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chỉ có thể đạt được khi có một cơ chế và điều kiện đầy đủ, cần thiết cho sự vận hành của nó trên thực tế. Cơ chế đó phải bao gồm kiểm soát từ bên ngoài lẫn kiểm soát từ bên trong tổ chức quyền lực nhà nước và đều hướng tới việc bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích, thực thi có hiệu lực và hiệu quả. Theo nhận thức đó thì rõ ràng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ta tồn tại một số khiếm khuyết: còn thiếu cơ chế kiểm soát bên ngoài do Hiến pháp quy định như chưa có các thiết chế độc lập có thể kiểm soát hoạt động của các bộ và chính quyền địa phương; kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tổ chức nhà nước cũng chưa thật có hiệu lực, hiệu quả. Kinh nghiệm của nhiều nước chỉ ra rằng, các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước được tổ chức độc lập có vai trò rất quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước.
Hai là, từ thực tiễn nói trên, chúng tôi xin kiến nghị mô hình viện kiểm sát nhân dân xét trong mối quan hệ với cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, cần được nghiên cứu để quy định trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992:
Mô hình thứ nhất: Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan nhà nước địa phương và thực hành quyền công tố (chỉ tập trung kiểm sát việc tuân theo pháp luật của hành pháp và chính quyền địa phương là khâu yếu nhất hiện nay và thực hành quyền công tố).
Mô hình thứ hai: Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố. Đồng thời thành lập Thanh tra nhà nước là thiết chế độc lập được quy định trong chương các thiết chế độc lập như Hội đồng Hiến pháp hiện nay, để đảm đương một nhiệm vụ, quyền hạn duy nhất là kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan hành pháp (các bộ và chính quyền địa phương). Còn Thanh tra Chính phủ hiện nay là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về công tác thanh tra (Điều 14 Luật Thanh tra) là thiết chế phục vụ cho quản lý nhà nước thuộc tổ chức của Chính phủ.
