Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Khoản 2 Điều 116 (sửa đổi Điều 123) ghi : Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Chủ tịch ủy ban nhân dân và các thành viên Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của ủy ban nhân dân và chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Trong khi đó, Điều 123 Hiến pháp năm 1992 đã quy định: Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Như vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp không nói rõ UBND do HĐND bầu hay do bổ nhiệm? Có lẽ đây là vấn đề tế nhị mà các nhà làm luật muốn bỏ ngỏ để dành cho Luật Tổ chức HĐND và UBND sửa đổi quy định, sau khi đã tổng kết việc thí điểm không tổ chức HĐND ở 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành trong cả nước.
Tuy nhiên, đây là một nội dung quan trọng cần được khẳng định nhất quán trong Hiến pháp. Quan điểm của chúng tôi là giữ nguyên như Điều 123 của Hiến pháp hiện hành. Đặc biệt là câu: “UBND do HĐND bầu” với những lý do như sau:
Thứ nhất, Điều 2 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…”; tiếp đến Điều 6 Dự thảo sửa đổi ghi rõ: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Mặt khác, trong bốn bản Hiến pháp nước ta từ trước đến nay, nhất là Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đều ghi nhận quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Việc khẳng định nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân gắn liền với một cơ chế tổ chức thích hợp của bộ máy nhà nước, đó là UBND do HĐND bầu. Nếu UBND không do HĐND bầu thì trái với nội dung Điều 2 và Điều 6 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã nêu ở trên.
Thứ hai, Nhà nước ta là nhà nước thống nhất, đơn nhất, không phải là nhà nước liên bang, không phân chia thành Nhà nước Trung ương và Nhà nước địa phương. Chính quyền địa phương tổ chức theo nguyên tắc dưới sự quản lý và lãnh đạo thống nhất của Nhà nước và phục tùng tuyệt đối chính quyền Trung ương. Nhà nước ta là nhà nước dân chủ, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, thiết chế HĐND là thiết chế dân chủ đại diện; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Và cả hai cơ quan này đều nằm trong cơ cấu chính quyền địa phương thống nhất, cùng có chức năng chấp hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật nên UBND phải do HĐND bầu ra.
Giữ nguyên như vậy là để cho hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống thứ bậc hành chính thống nhất và thông suốt từ Trung ương đến địa phương, gắn bó với nhân dân, ở Trung ương có Quốc hội - cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, ở địa phương có HĐND - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Giữ nguyên như vậy còn có ý nghĩa vừa phát huy được tính dân chủ của cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, vừa tăng cường quyền lực của HĐND (thiết chế dân chủ đại diện của nhân dân địa phương).
Thứ ba, cũng có ý kiến cho rằng Hiến pháp năm 1992 không quy định có hay không có HĐND và UBND ở các cấp mà để cho Luật quy định. Hiểu như vậy là chưa đầy đủ, vì Điều 123 Hiến pháp năm 1992 đã hiến định: “UBND do HĐND bầu…”. Nói như vậy là ở cả 3 cấp chính quyền, từ cấp tỉnh đến cấp xã đều có HĐND. Cấp nào có UBND thì phải có HĐND, và ngược lại. Mặt khác, từ Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 1992 đều quy định nước ta có 3 cấp hành chính. Đó là tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; xã phường, thị trấn. Tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều đã thành lập HĐND và UBND với các bộ phận cấu thành như Thường trực, các ban HĐND, các sở, phòng ban của UBND…
Xét về tính chất HĐND và UBND, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, cũng giống như Hiến pháp năm 1992 đều quy định rõ tính đại diện của HĐND: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 119 Hiến pháp năm 1992 và Khoản 1 Điều 116 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Còn “Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” (Điều 123 Hiến pháp năm 1992 và Khoản 2 Điều 116 Dự thảo sửa đổi). Như vậy ở địa phương, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước, nhưng quyền lực đó không phải là quyền lực của địa phương mà là quyền lực của nhân dân địa phương. Nghĩa là HĐND vừa làm việc theo địa phương, vừa là một bộ phận quyền lực thống nhất của Nhà nước. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã nói rõ tính quyền lực của HĐND được biểu hiện dưới 2 chức năng chính: chức năng quyết định và giám sát. Hai chức năng này làm cho HĐND trở thành một cơ quan nhà nước quan trọng bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân ở các địa phương. Còn UBND có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp, nhằm bảo đảm thực hiện các chủ trương, biện pháp phát triển KT-XH và củng cố an ninh, quốc phòng.
Mặt khác, khi nói đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, trước hết là nói đến HĐND, như Khoản 1 Điều 116 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương”. Như vậy, HĐND là cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa quyết định các biện pháp (ban hành nghị quyết) vừa giám sát việc thực hiện các quyết định đó.
HĐND được bầu ra để thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Cho nên không thể cấp này có HĐND thì bầu ra UBND, cấp khác không có HĐND thì UBND lại bổ nhiệm. Trong thực tế hoạt động HĐND cấp này hay cấp khác có nơi còn hình thức, còn có những mặt yếu nhưng không vì thế mà bỏ HĐND cấp này hay cấp khác. HĐND yếu ở khâu nào, hình thức ở khâu nào phải tìm cho ra nguyên nhân để khắc phục. Bởi, HĐND là một thiết chế dân chủ đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Không hiến định rõ: UBND do HĐND bầu là một sự thiếu nhất quán, không phù hợp với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.
Thứ tư, nếu giữ nguyên như Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND sẽ quy định không có HĐND ở cấp này hay cấp khác; UBND một số cấp do HĐND bầu, một số cấp do cấp trên bổ nhiệm. Thực tiễn trong tình hình hiện nay, nếu để UBND do cấp trên bổ nhiệm dễ gây ra tiêu cực, tình trạng chạy chức, chạy quyền. Nên để cho HĐND bầu sẽ bảo đảm dân chủ hơn. Mặt khác, QH và HĐND hàng năm sẽ lấy phiếu tín nhiệm đối với một số chức danh do QH và HĐND bầu (bắt đầu thực hiện từ kỳ họp thường kỳ giữa năm 2013). Đây là một chủ trương đúng đắn được nhân dân đồng tình cao. Vậy, nếu UBND bổ nhiệm thì cơ quan nào sẽ lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệåm những người được bổ nhiệm? Trong tương lai, để bảo đảm xây dựng bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa vững mạnh, thực sự của dân, do dân và vì dân, thiết nghĩ người đứng đầu UBND không chỉ do HĐND bầu như hiện nay mà còn có thể đưa ra toàn dân bầu.
Bởi vậy, “UBND do HĐND bầu” là nội dung quan trọng cần được xem xét để thể hiện nhất quán trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.
