Phó chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga: Phản biện độc lập về chính sách phải là một quy trình bắt buộc trong suốt quá trình xây dựng, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và trình QH
Dự án Luật này có 3 vấn đề quan trọng.
Một là, tính khả thi của các văn bản quy phạm. Khi làm luật này, chúng ta phải trả lời một câu hỏi là: vì sao, trong thời gian qua, có một số quy định trong một số văn bản, kể cả văn bản luật, văn bản dưới luật và văn bản quy phạm khi đưa ra thực thi trong xã hội thì tính khả thi không cao? Cử tri rất khen các cơ quan nhà nước, khen QH là số lượng văn bản chúng ta ban hành được nhiều, nhưng chất lượng một số văn bản có vấn đề. Theo tôi, ngoài những vấn đề về tổ chức thực hiện thì ở đây có 3 điểm ở trong luật này phải điều chỉnh.
Thứ nhất, quy định về đánh giá tác động của chính sách. Nhiều bản đánh giá tác động của các dự thảo văn bản vừa qua rất hình thức. Phần tổ chức thực hiện, tôi không bàn ở đây, nhưng phần quy trình trong luật, tôi cho rằng phải quy định thật kỹ. Hiện nay, nội dung về đánh giá tác động đang được quy định ở Điều 32. Cụ thể, khoản 2 quy định: Báo cáo đánh giá tác động phải quy định vấn đề bất cập và nội dung của chính sách là gì, mục tiêu ban hành chính sách là để giải quyết các vấn đề bất cập, các giải pháp, các tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, chi phí... Tôi đồng ý với ĐBQH Nguyễn Công Hồng là muốn báo cáo đánh giá tác động đi vào thực chất thì phải quy định tiêu chí của báo cáo này gồm những nội dung gì. Những tiêu chí đề cập trong khoản 2, Điều 32 có 3 tiêu chí giống với tiêu chí của sự cần thiết ban hành, mục đích, quan điểm xây dựng pháp lệnh và mục đích, nội dung của chính sách. Khoản 1, Điều 32 là nội dung tờ trình lại giống với khoản 2, Điều 32 là những nội dung trong báo cáo đánh giá tác động. Chúng tôi đề nghị cân nhắc để tách 2 vấn đề này ra và làm rõ tiêu chí của báo cáo đánh giá tác động là những nội dung gì, tránh tình trạng hình thức như vừa qua. Không thể quy định chồng lên nhau như thế này được. Nếu như báo cáo đánh giá tác động mà hình thức thì những chính sách trong đó khó có thể khả thi được.
Thứ hai, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Đây là vấn đề rất lớn. Một số quy định vừa rồi, nhất là một số văn bản dưới luật, kể cả quy định trong một số luật vừa đưa ra đã bị dư luận phản ứng. Tôi cho rằng, trong quy trình lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, chúng ta làm chưa đầy đủ, có một số trường hợp làm hình thức. Hiện nay, việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động được quy định ở các quy trình: soạn thảo; thẩm định; thẩm tra; trình ra QH. Theo tôi, phải quy định cụ thể và bắt buộc việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động cho đến quy trình cuối cùng là đưa ra cho người có thẩm quyền quyết định và ban hành.
Thứ ba là phản biện độc lập về chính sách. Đây là vấn đề rất quan trọng. Khoản 8, Điều 4 chỉ nói chung chung về mặt nguyên tắc có ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và một số điều khác có nói là trong các quy trình có sự tham gia của các hiệp hội... Tôi cho rằng, phản biện độc lập về chính sách phải là một quy trình bắt buộc trong suốt quá trình xây dựng, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và trình ra QH. Khi ĐBQH nhìn vào dự án sẽ thấy ý kiến phản biện của các tổ chức độc lập như Mặt trận và các hiệp hội để biết có tính độc lập thế này thì quy định đưa ra có tính khả thi cao hơn hay không
Hai là, thông tư liên tịch của liên ngành tư pháp. Trong báo cáo giải trình có nói là theo Hiến pháp những vấn đề đụng đến quyền và nghĩa vụ của công dân phải quy định bằng luật. Tuy nhiên, hiện nay chúng ta đang soạn thảo các bộ luật như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, nhất là Bộ luật Hình sự, mặc dù chúng ta cố gắng hết sức nhưng từ vài chục năm nay có nhiều quy định bắt buộc phải có hướng dẫn mới làm được. Hiện nay mặc dù có cố gắng nhưng vẫn phải có thông tư hướng dẫn. Báo cáo giải trình cũng nêu: trong trường hợp cần thiết, UBTVQH tiếp tục ban hành quy định chi tiết về các luật, bộ luật. Tôi cho rằng, điều này chưa hợp lý vì theo Điều 74 Hiến pháp về thẩm quyền của UBTVQH thì không có thẩm quyền quy định chi tiết về ban hành luật. Ví dụ khoản 2, Điều 74 của Hiến pháp quy định thẩm quyền của UBTVQH là ra pháp lệnh, giải thích. Quy định chi tiết như vậy nếu không cho ban hành thông tư sẽ vướng mắc trong thực tế của các cơ quan tư pháp, nhất là các cơ quan trực tiếp làm tố tụng.
Ba là, quy trình xây dựng, ban hành thông tư của bộ trưởng và trưởng ngành, ở Mục 4 Chương V. Tôi cho rằng, khoảng 2 năm nay, có nhiều thông tư do các bộ, ngành ban hành gây phản ứng rất dữ dội. Một trong những nguyên nhân, theo tôi là do tính khách quan của quy trình thẩm định. Theo quy định hiện hành thì thông tư được bộ, ngành xây dựng sẽ giao cho một bộ phận của bộ, ngành đó thực hiện, sau đó lại giao cho chính bộ phận pháp chế của bộ, ngành ấy thẩm định. Quy trình này khó bảo đảm tính độc lập của thẩm định. Tôi đề nghị, phải xây dựng một bộ phận phản biện độc lập đối với thông tư của các bộ, ngành. Tôi cũng đã có đề xuất với QH là nên giao cho Bộ Tư pháp là cơ quan thẩm định các thông tư của các bộ, ngành tự xây dựng để tránh tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi còi, bảo vệ cho lợi ích cục bộ của một ngành dẫn đến các quy định không khả thi và bị dư luận phản ứng.
Phó trưởng Đoàn ĐBQH thành phố Hồ Chí Minh Trần Du Lịch: Cơ sở gì để nói rằng, nghị quyết của Tòa án nhân dân tối cao thấp hơn quyết định của Thủ tướng?
Theo nhận thức của tôi, Luật Ban hành văn bản pháp luật là luật để làm luật. Luật cụ thể chệch một, hai điều thì có thể sửa được, nhưng luật để làm luật mà cách tiếp cận không đúng thì sẽ đưa tới lỗi hệ thống. Do vậy, vấn đề tôi bàn đầu tiên là cách tiếp cận đối với luật này như thế nào. Tại sao luật để làm luật mà trong 5 nhiệm kỳ QH, từ nhiệm kỳ Khóa IX tới nay thì đã có đến 4 lần chúng ta ban hành, sửa đổi, bổ sung Luật này? Theo tôi là do cách tiếp cận vấn đề chứ không phải là do khó.
Cách tiếp cận của chúng ta bàn đi, bàn lại rồi lại quay lại như cũ. Văn bản pháp luật gồm có quy phạm pháp luật, hành chính, thủ tục tư pháp. Cho tới nay, thế giới vẫn tiếp cận văn bản pháp luật với 3 giác độ: lập pháp (rất rõ là thẩm quyền của QH) với 3 hình thức là Hiến pháp, luật và nghị quyết; ủy quyền lập pháp (là UBTVQH) với 2 hình thức là nghị quyết và pháp lệnh; tất cả còn lại là văn bản lập quy. Hai cái trên tương đối rõ. Cái thứ ba tùy thuộc một vấn đề quan trọng là thẩm quyền lập quy của cơ quan nào dưới QH. Và đây cũng là nội dung chúng ta cần làm. Sửa đổi Luật lần này khá hơn so với các luật trước nhưng phát sinh mâu thuẫn.
Tôi đề nghị Luật này phải làm rõ về nguyên tắc. Nguyên tắc thứ nhất là thứ bậc, văn bản nào có giá trị cao hơn, quy định như tại khoản 2, Điều 12 là mâu thuẫn. Nguyên tắc thứ hai là thời gian. Cùng một văn bản giống nhau nhưng văn bản ra sau phủ nhận văn bản ra trước có thừa nhận không? Nguyên tắc thứ ba là nguyên tắc bắt hồi tố, trường hợp nào hồi tố cá biệt, còn nguyên tắc chung là phải quy định. Nguyên tắc cuối cùng là, hiện nay, trong xây dựng pháp luật chúng ta có một nguyên tắc là bộ luật ưu tiên hơn là luật chuyên ngành. Bây giờ, chúng ta phá hết tất cả các bộ luật, 5 bộ luật hiện nay là phá hết, luật chuyên ngành lên trên, không còn gốc. Một hệ thống mất gốc thì rối loạn và hậu quả là luật ra chưa có hiệu lực, chưa thi hành đã vô hiệu lực, thi hành không được, không phù hợp và rối loạn. Đây là vấn đề rất quan trọng. 4 nguyên tắc này trong dự thảo Luật rất mù mờ, không rõ dẫn tới mâu thuẫn. Hiến pháp quy định nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước của ta là không phân quyền mà là phân công và đứng đầu lập pháp là QH, đứng đầu hành pháp là Chính phủ, đừng đầu tư pháp là Tòa án. Cơ sở gì để nói rằng, nghị quyết của Tòa án nhân dân tối cao thấp hơn quyết định của Thủ tướng? Hai văn bản này ngang nhau, một bên là văn bản của hệ thống tư pháp, một bên là văn bản của hệ thống hành pháp. Chúng ta so sánh thế này chẳng khác gì lấy chim sơn ca so sánh với chim bồ câu, con nào lớn, con nào nhỏ là không phải. Sơn ca là sơn ca, bồ câu là bồ câu, không so sánh trật tự được. So sánh như vậy là rối loạn. Hay văn bản của Kiểm toán nhà nước thì dưới thông tư của Bộ, trong khi Kiểm toán nhà nước là cơ quan do QH thành lập. Hay HĐND cấp huyện, chúng ta có cơ sở gì để nói rằng, HĐND huyện không có văn bản pháp luật? Trong khi đó, chúng ta đang củng cố cơ sở thì phải có quyền tự quản của chính quyền cơ sở. Nghị quyết của họ không phải luật lệ gì, như ông bà ta nói đó là lệ làng, có giá trị để tự quản. Luật pháp không cấm, tự nhiên ta triệt tiêu toàn bộ năng lực của cơ sở đi?
Tôi nói một số vấn đề như vậy để thấy rằng, cách tiếp cận như dự thảo Luật là không giải quyết được vấn đề mà sẽ tiếp tục làm rối và chúng ta sẽ còn phải sửa đổi hệ thống pháp luật. Chúng ta phải giải quyết vấn đề gốc là: luật ban hành rồi thì Chính phủ chỉ được quyền cụ thể hóa vấn đề gì; nếu luật không rõ thì UBTVQH có thẩm quyền giải thích luật chứ không phải Tòa án nhân dân tối cao giải thích luật, Hiến pháp đã quy định rồi; thông tư chỉ được cụ thể vấn đề gì mà nghị định yêu cầu, thông tư của bộ mà cụ thể hóa cả Hiến pháp, luật là không được.
Phó chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng và An ninh Hồ Trọng Ngũ: Không thể tùy tiện cho hay không cho cơ quan nào, cấp nào được hay không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Khi dự thảo Luật này được trình QH cho ý kiến lần đầu, tôi đã nêu quan điểm của mình về việc tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tôi thấy, việc tổng kết chưa thật sâu sắc, chưa thật đầy đủ nên có những ý tưởng và nội dung đưa ra trong dự thảo Luật còn nhiều ý kiến khác nhau cả về quan điểm lập pháp và kỹ thuật lập pháp.
Nội dung của dự thảo Luật này thể hiện ý chí đối với những quan hệ xã hội thì ít, cái chính là công nghệ để làm luật. Vì vậy, phải trở lại những khái niệm rất căn bản là quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống pháp luật. Những khái niệm này phải hết sức chuẩn xác và phải tuân thủ trong luật này.
Tôi đồng ý với nhiều ý kiến của các ĐBQH là luật này phải tuân thủ một nguyên lý rất quan trọng là pháp luật điều chỉnh có giới hạn. Không phải Nhà nước muốn điều chỉnh gì cũng được. Các quan hệ xã hội tồn tại rất đa dạng. Chúng ta phải chấp nhận sự điều chỉnh của các loại quy phạm xã hội, quy phạm văn hóa, thẩm mỹ, đạo đức... và những quan hệ xã hội nào quan trọng mới chọn để điều chỉnh bằng pháp luật. Vì vậy pháp luật phải có tính hệ thống rất chặt chẽ. Vị trí của một quy phạm trong toàn bộ hệ thống pháp luật được quy định bởi hiệu lực pháp lý của nó và việc nó được văn bản nào điều chỉnh. Hệ thống của chúng ta, cao nhất là Hiến pháp, tiếp đến là các luật và văn bản dưới luật. Các quy phạm pháp luật cũng nằm theo hệ thống như vậy. Hệ thống pháp luật được quy định bởi hệ thống quyền lực nhà nước. Chúng ta không thể tùy tiện cho hay không cho cơ quan này, cấp này được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật phản ánh ý chí của nhân dân, thể hiện ý chí của Nhà nước. Vì vậy, chỗ nào có quyền lực nhà nước và cần phải quản lý nhà nước ở một cấp độ nào đấy, điều chỉnh một hệ thống quan hệ xã hội nhất định nào đấy thì phải được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Không nên đặt vấn đề nên cho xã, cho huyện hay cho tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đặt vấn đề như vậy là không hệ thống, không căn bản. Vấn đề cũng không phải nhiều văn bản. Tôi thấy một số đại biểu nói là do có nhiều văn bản quá nên bỏ - tôi nghĩ không đúng. Nhiều hay ít không quan trọng mà vấn đề quan trọng là phải có tính hệ thống và tuân thủ Hiến pháp. Các văn bản dưới phải dựa trên cơ sở pháp lý của văn bản có hiệu lực cao hơn trực tiếp để ban hành. Và một điều quan trọng nữa là, kỷ luật ban hành văn bản. Phải tuân thủ Hiến pháp, tính thứ bậc rõ ràng và có sự giám sát để văn bản ra kịp thời, kỷ luật văn bản phải nghiêm.
Trên cơ sở đó, tôi nghĩ việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp là cần thiết, khách quan. Không thể nói không cho xã ban hành quy phạm pháp luật vì chính quyền cấp xã là chủ thể quản lý cả một guồng máy xã hội, cả một hệ thống để tiến hành công cuộc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trên một địa bàn rộng, phải điều chỉnh hành vi của hàng nghìn, hàng vạn người dân. Nói cấp xã không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì làm sao triển khai thực hiện được công cuộc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội và quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã được?
Vấn đề thông tư, như tôi đã nói, tính thứ bậc của các văn bản được hệ thống và có giá trị nhất định nên không nên đặt vấn đề bỏ bớt loại văn bản này hay văn bản kia. Thông tư có giá trị của thông tư. Điều quan trọng là thông tư phải tuân thủ Hiến pháp, tuân thủ luật và không làm phương hại đến quan hệ xã hội và lợi ích của người dân.
