Quy định pháp luật có sơ hở
“Các công trình giao thông theo hình thức đầu tư - xây dựng - chuyển giao (BOT) mới được triển khai trong một vài năm gần đây, nhưng thực chất chủ trương này đã được đặt ra từ hơn 20 năm trước”. Chủ tịch Tổng Hội Xây dựng Việt Nam, nguyên Phó Chủ nhiệm VPQH Trần Ngọc Hùng cho biết, phải từ năm 2007 trở lại đây, đầu tư công trình giao thông theo hình thức BOT mới được nhà đầu tư quan tâm, sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 78/2007 và đặc biệt là Nghị định 108/2009 với nhiều cơ chế, chính sách mới.
Những quy định thông thoáng tại Nghị định 108/2009 của Chính phủ đã tạo sức hút với nhà đầu tư tư nhân, và nhiều công trình giao thông theo hình thức này “nở rộ” nhanh chóng, góp phần đáp ứng nhu cầu phát triển hạ tầng giao thông của nước ta. Tuy nhiên, bên cạnh những quy định rất hay, Chủ tịch Tổng Hội Xây dựng Việt Nam cho biết có một quy định “rất nguy”. Đó là quy định Chính phủ khuyến khích thực hiện các dự án xây dựng và vận hành quản lý công trình kết cấu hạ tầng mới hoặc dự án cải tạo, mở rộng hiện đại hóa và vận hành quản lý các công trình hiện có. “Cơ chế này dẫn đến ở một số địa bàn, người dân không có lựa chọn nào khác mà buộc phải nộp phí trên những con đường được nâng cấp từ đường cũ”, ông Trần Ngọc Hùng nêu thực tế.
 Toàn cảnh hội thảo |
Hiện nay, Nghị định 108/2009 đã không còn hiệu lực, thay vào đó Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015 và Nghị định 30/2015. Đồng thời, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư mới đã điều chỉnh đối với hình thức đầu tư hợp tác PPP nói chung, trong đó có hình thức theo hợp đồng BOT. Nhưng nhiều ý kiến lưu ý, các quy định trong hai luật nêu trên còn chung chung, nên thực tế văn bản quy phạm pháp luật cao nhất điều chỉnh về hình thức đầu tư này vẫn chỉ dừng ở nghị định. Điều này cộng với nhiều quy định nằm rải rác ở các luật chuyên ngành dẫn đến những khoảng trống pháp luật trong quản lý hợp tác PPP nói chung, cũng như trong đầu tư theo hình thức BOT nói riêng.
Do quy định trong các luật liên quan chung chung, nên trên thực tế, cả quản lý và thực hiện các dự án giao thông theo hợp đồng BOT đều dựa vào quy định tại các nghị định của Chính phủ. Hiện nay, dù nghị định mới được ban hành, thì quy định tại Nghị định 15/2015 của Chính phủ có sơ hở, không hợp lý, Chủ tịch Tổng Hội Xây dựng Việt Nam nêu quan điểm. Hạn chế này dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tư (hay nói chính xác là nhà thầu đầu tư) không đáp ứng yêu cầu. Trong đó, quy định về vốn chủ sở hữu quá thấp, dẫn đến nhà đầu tư sử dụng chủ yếu vốn từ nguồn vay ngân hàng, chưa kể còn không quy định rõ vốn chủ sở hữu này là vốn thực có. Nghị định này quy định cho áp dụng cả hai hình thức đấu thầu và chỉ định thầu, song không định rõ trường hợp nào áp dụng chỉ định thầu hợp đồng PPP, nên dẫn đến việc hiểu là được lựa chọn thiên về chỉ định thầu. Ngoài ra, quy định về chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án thiếu chặt chẽ, tạo kẽ hở cho việc “bán lúa non dự án” lấy chênh lệch.
Vẫn cần áp dụng BOT
| Việc thu hút đầu tư xã hội cần được triển khai công khai, minh bạch và hiệu quả. Thực tế, các dự án giao thông theo hợp đồng BOT đang gây ra nhiều tranh cãi. Một trong những tranh cãi lớn nhất là việc thu hút vốn để tận dụng vốn của xã hội, song các dự án chủ yếu sử dụng vốn vay ngân hàng. Như vậy, vô hình trung mục đích thu hút vốn xã hội không đạt được. Hơn nữa, thay vì cơ chế đấu thầu dự án thì lại chủ yếu thực hiện theo cơ chế chỉ định thầu, mà việc tham gia theo dõi, giám sát của các bên liên quan đều mờ nhạt. Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương Trần Kim Chung |
Bên cạnh tính hiệu quả và mặt tích cực, thì việc đầu tư, xây dựng và khai thác những công trình giao thông đầu tư theo hình thức BOT cũng gây ra không ít bất cập, bức xúc trong dư luận nhân dân. Dù vậy, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương Trần Kim Chung khẳng định, vẫn cần triển khai các công trình giao thông đầu tư theo hình thức BOT.
Lý lẽ là, khi nước ta thuộc diện thu nhập trung bình, trong khi nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng không chỉ tăng hai lần, mà tăng rất nhiều lần. Đầu tư cơ sở hạ tầng là nền tảng để vượt qua bẫy thu nhập trung bình, cũng như vươn lên thu nhập cao. Tất nhiên, nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông chỉ có thể dựa vào nguồn lực công hoặc nguồn lực tư. Trong bối cảnh đầu tư bằng nguồn ngân sách nhà nước rất hạn chế vì trần nợ công đã đến giới hạn, mà khả năng của khu vực tư nhân trong nước cũng không dồi dào. Đầu tư bằng vốn nước ngoài cũng được đánh giá chỉ có thể “bắc nước chờ gạo người”. Nói cách khác, đầu tư theo hợp đồng BOT vẫn là giải pháp có tính khả thi cao trong điều kiện hiện nay của nước ta.
Cần khẳng định, việc tiếp tục thực hiện đầu tư các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT là đúng và cần thiết. Song có lẽ cũng không thể dựa trên hệ thống quy định pháp luật còn có khoảng trống, sơ hở, chưa thực sự phù hợp như hiện nay. Do vậy, vấn đề đặt ra là tiếp tục thực hiện đầu tư công trình giao thông theo hình thức hợp đồng này trên cơ sở sửa đổi, bổ sung các luật liên quan (nhất là Luật Đầu tư), hay sẽ ban hành một luật điều chỉnh riêng?
Đại diện Đại học Luật Hà Nội cho rằng, cần cân nhắc việc sửa đổi, bổ sung hệ thống luật hiện hành, vì phụ thuộc vào ý thức của các cơ quan khác nhau, dễ mất nhiều thời gian. Chưa kể, nếu lựa chọn theo giải pháp này tức là sẽ hoàn thiện hệ thống cơ sở pháp lý bằng cách “thiếu đâu bổ sung đó”, gây khó theo dõi cho cả cơ quan chức năng, doanh nghiệp và người dân. Do vậy, việc xây dựng một khung pháp lý duy nhất, không chịu ảnh hưởng, điều chỉnh bởi luật khác, hạn chế rủi ro thay đổi chính sách với nhà đầu tư mà đại diện Đại học Luật Hà Nội đưa ra nhận được nhiều ý kiến đồng tình.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang xây dựng dự án Luật Đầu tư theo hình thức PPP, góp phần đáp ứng đòi hỏi của thực tế. Một văn bản riêng điều chỉnh có thể sẽ đưa ra quy định cụ thể và tương thích hơn với đặc thù của PPP. Vấn đề là cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ cần có sự nghiên cứu kỹ càng, bảo đảm lồng ghép các quy định giúp giải quyết hạn chế trong thực hiện công trình giao thông theo hợp đồng BOT hiện nay.
