Xuất phát từ nhận thức về tầm quan trọng của yếu tố con người trong việc bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi tổ chức, Nhà nước ta đã quan tâm xây dựng các quy định pháp luật nhằm điều chỉnh một cách toàn diện về đội ngũ viên chức. Pháp luật về viên chức là cơ sở hoàn thiện bộ máy nhân sự – yếu tố cốt lõi trong tổ chức của đơn vị sự nghiệp công lập và cũng là yếu tố cốt lõi trong việc nâng cao hiệu quả việc cung cấp các dịch vụ công và thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước.
Từ Pháp lệnh Cán bộ, công chức đến Luật Cán bộ, công chức
Có một mốc cần quan tâm: năm 1998, sau nhiều năm chuẩn bị, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành, đánh dấu bước chuyển biến lớn trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức ở nước ta. Trên cơ sở Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17.11.1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Trong các văn bản này, khái niệm công chức được dùng để chỉ cả nhóm đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước và đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này mặc dù đã có sự thay đổi rõ rệt so với những quy định trong các nghị định trước đó, song vẫn chưa có sự phân định rõ ràng giữa công chức và viên chức; không có những quy định phù hợp với đặc thù của từng loại đối tượng. Do trong một văn bản có quá nhiều đối tượng với tính chất và hoạt động khác nhau cùng được điều chỉnh nên bản thân quy định pháp luật đã tạo nên những mâu thuẫn nội tại, từ đó gây nên bất hợp lý trong quá trình thực hiện. Năm 2000, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành. Tuy nhiên, chỉ sửa đổi được một số nội dung liên quan đến những việc cán bộ, công chức không được làm.
Đến năm 2003, thực hiện chủ trương của Đảng về tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi một cách căn bản hơn. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003, mặc dù vẫn sử dụng một danh từ chung là cán bộ, công chức để chỉ những người làm việc trong khu vực công, nhưng đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội. Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực chất là phân biệt giữa công chức với viên chức, là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước với các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hoạt động quản lý hành chính với hoạt động sự nghiệp, phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức.
Ngày 13.11.2008, tại Kỳ họp thứ Tư, QH Khóa XII, Luật Cán bộ, công chức đã được QH thông qua và có hiệu lực từ ngày 1.1.2010. Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tượng áp dụng so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Theo đó, đội ngũ viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập chiếm số lượng tương đối lớn (khoảng 1,5 triệu người, chiếm khoảng 72% số cán bộ, công chức hiện nay của cả hệ thống chính trị). Do đặc điểm và tính chất hoạt động của viên chức không trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị nên không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật Cán bộ, công chức mà được phân biệt, tách khỏi đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại để điều chỉnh bằng một chế độ pháp lý khác (xây dựng Luật Viên chức để điều chỉnh). Đây là một bước cải cách mạnh mẽ đối với chế độ công vụ, công chức trong lịch sử hơn 60 năm của nền công vụ nước ta. Việc tách đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ra khỏi Luật Cán bộ, công chức nhằm tạo điều kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, khuyến khích sự phát triển của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công, tạo điều kiện để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với xu hướng nâng cao chất lượng phục vụ của các hoạt động sự nghiệp nay.
Như vậy, trong thời gian từ năm 1998 đến trước khi QH ban hành Luật Cán bộ, công chức, Pháp lệnh Cán bộ, công chức là cơ sở pháp lý quan trọng để hoàn thiện pháp luật về viên chức ở nước ta, từng bước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và phát triển đất nước. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật giai đoạn này chưa có sự nhận thức rõ ràng về chức năng phục vụ của Nhà nước, chưa tách bạch được hai chức năng cơ bản của Nhà nước là chức năng quản lý xã hội và chức năng cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Chưa xác định rõ việc Nhà nước phải cung ứng các loại dịch vụ công nào, trách nhiệm của Nhà nước đến đâu, phương thức cung ứng như thế nào nên chưa có cơ chế phù hợp trong tổ chức, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập cũng như quản lý, sử dụng viên chức làm việc trong các đơn vị này. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế về chất lượng đội ngũ viên chức ở nước ta như: lực lượng các chuyên gia đầu ngành về khoa học tự nhiên và xã hội, vừa hẫng hụt vừa thiếu đồng bộ...
Nhìn chung, pháp luật về viên chức ở nước ta hiện nay cũng còn nhiều điểm hạn chế. Cụ thể là: thứ nhất, pháp luật còn phân tán và thiếu một định hướng dài hạn cho việc phát triển đội ngũ viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Thứ hai, các quy định pháp luật chưa phân biệt và làm rõ những đặc thù của đội ngũ viên chức so với đội ngũ những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước. Do đó chưa tạo ra cơ chế quản lý, sử dụng thực sự phù hợp, hiệu quả. Thứ ba, các quy định pháp luật về quản lý, sử dụng viên chức chưa được thể hiện trong các văn bản pháp luật riêng, có giá trị pháp lý cao, có tính khái quát, điều chỉnh ở tầm vĩ mô, có tính chất định hướng, ổn định, lâu dài và bảo đảm thực hiện cao mà chủ yếu được ban hành dưới dạng nghị định, thông tư. Cho đến thời điểm hiện nay, ngoài một số đạo luật chuyên ngành có điều chỉnh các nội dung liên quan đến hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức ở một số ngành cụ thể (như Luật Giáo dục, Luật Khám bệnh chữa bệnh…), văn bản có giá trị pháp lý cao nhất quy định về việc quản lý, sử dụng viên chức là Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Tuy nhiên văn bản này cũng chỉ quy định những vấn đề, mang tính khái quát về quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức nói chung; còn những nội dung cụ thể về viên chức được điều chỉnh trong các nghị định của Chính phủ hoặc thông tư của các bộ, ngành. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến tính minh bạch, thống nhất của pháp luật về viên chức ở nước ta.
Và những yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về viên chức
Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân cũng như quá trình phát triển và hội nhập đang đặt ra những yêu cầu mới cho công tác quản lý, sử dụng đội ngũ viên chức. Pháp luật về viên chức, theo đó, cũng cần được tiếp tục hoàn thiện cho phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật về viên chức, đặc biệt là các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng viên chức là một nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay.
Yêu cầu đặt ra là: thứ nhất, việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về viên chức phải quán triệt và thể chế hóa các quan điểm của Đảng về công tác cán bộ, về đổi mới tổ chức và quản lý đơn vị sự nghiệp công lập; đồng thời phải phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính trong giai đoạn hiện nay.
Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, Đảng chủ trương “tách các hoạt động công quyền với các hoạt động cung ứng dịch vụ công để các tổ chức cung ứng dịch vụ công thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về hoạt động, về tài chính và nhân sự”, “đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị công lập cung ứng dịch vụ công cộng theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm, thực hiện hạch toán thu – chi không vì lợi nhuận; Nhà nước không bao cấp tràn lan”, “từng bước chuyển các cơ sở công lập dịch vụ công cộng đang hoạt động theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ, không bao cấp tràn lan và không vì mục tiêu lợi nhuận”. Chương trình tổng thể cải cách hành chính cũng nêu rõ: tách tổ chức hành chính với tổ chức, sự nghiệp công để hoạt động theo các cơ chế tách riêng, phù hợp, có hiệu quả.
Các quy định của pháp luật về viên chức phải thể chế hóa các quan điểm về tiêu chuẩn cán bộ trong thời kỳ mới và các quan điểm về công tác cán bộ trong Nghị quyết hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khóa VIII) về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Yêu cầu thứ hai, pháp luật về viên chức phải xác định đúng đắn vị trí, địa vị pháp lý của viên chức, quyền, nghĩa vụ của viên chức, phân định trách nhiệm giữa công chức và viên chức; giữa viên chức trong khu vực công và những người làm trong khu vực tư… để có cơ chế quản lý, sử dụng viên chức hiệu quả, phù hợp.
Từ trước tới nay, do chưa phận định được rõ ràng ai là công chức, ai là viên chức nên cơ chế quản lý và chế độ, chính sách của Nhà nước ban hành vẫn còn nhiều hạn chế, chưa hoàn toàn phù hợp với từng nhóm đối tượng. Điều này, làm ảnh hưởng đến quá trình xây dựng đội ngũ viên chức. Vì vậy, pháp luật về viên chức cần làm rõ những khác biệt về quyền và nghĩa vụ, những việc không được làm, việc phân chia ngạch, bậc, chế độ tiền lương điều kiện, quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm… đối với viên chức. Bên cạnh đó, cũng cần quy định cụ thể các chế độ, chính sách cho viên chức sự nghiệp, trong đó có những ưu đãi đối với viên chức sự nghiệp làm việc trong các ngành, lĩnh vực mà thị trường không có khả năng bù đắp hoặc các địa bàn khó khăn.
Hiện nay, ở nước ta, việc tách các đơn vị dịch vụ công ra khỏi hệ thống các cơ quan công quyền mới ở giai đoạn đầu và còn đòi hỏi nhiều thời gian cho nên pháp luật về viên chức cần phân loại rõ và có quy định phù hợp ngay cả với các nhóm viên chức khác nhau.
Yêu cầu thứ ba là, pháp luật về viên chức phải tạo khung pháp lý đồng bộ để xây dựng, phát triển đội ngũ viên chức có chất lượng đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của quá trình phát triển đất nước.
Đến thời điểm hiện tại, tổng số viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập đã lên khoảng 1,5 triệu người. Để quản lý, sử dụng một đội ngũ đông đảo và có vị trí quan trọng như vậy, đòi hỏi phải xây dựng một hệ thống quy định pháp luật thống nhất, toàn diện. Pháp luật về viên chức phải xác lập đầy đủ, đồng bộ các cơ sở pháp lý vững chắc, có giá trị cao nhằm xây dựng đội ngũ viên chức có đủ phẩm chất, năng lực, trình độ đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của sự nghiệp đổi mới, phát triển và hội nhập của đất nước; phát huy tính năng động, sáng tạo của viên chức trong thực hiện các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ, góp phần đổi mới hoạt động quản lý nhà nước về viên chức và đơn vị sự nghiệp công lập.
Ngoài ra, khi xây dựng pháp luật về viên chức phải giải quyết được mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật quy định chung về việc quản lý, sử dụng viên chức với các văn bản quy định về cán bộ, công chức, các văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức trong lĩnh vực cụ thể để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Việc quản lý, sử dụng đội ngũ viên chức ở nước ta có nhiều vấn đề liên quan đến lịch sử hình thành đội ngũ viên chức và có những vấn đề chúng ta chưa có kinh nghiệm thực tiễn. Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết của việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về viên chức, mà trước mắt là xây dựng Luật Viên chức. Việc xây dựng Luật Viên chức sẽ có nhiều vấn đề mới, mang tính cơ bản và rất quan trọng, ảnh hưởng lớn đến đổi mới phương thức và cơ chế quản lý viên chức, do đó, đòi hỏi sự quan tâm, nghiên cứu, chuẩn bị chu đáo của các cơ quan, tổ chức có liên quan.
