Với vị trí pháp lý mà Hiến pháp và luật quy định thì HĐND có hai vai trò. Vai trò thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương) và vai trò thứ hai là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Hai vai trò này được thể hiện qua hai chức năng đó là chức năng quyết định và chức năng giám sát. Tại Điều 120 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương…”. Như vậy, với chức năng quyết định phải khẳng định rằng HĐND không phải là cơ quan quyết định mọi vấn đề ở địa phương mà các quyết định của HĐND trước hết là để đề ra các biện pháp triển khai thực hiện pháp luật (Những quy phạm đã có sẵn), bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan Nhà nước cấp trên về việc triển khai thực hiện pháp luật, thứ 2 là quyết định một số vấn đề quan trọng của địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Cùng với chức năng quyết định, HĐND thực hiện quyền giám sát ở hai góc độ, thứ nhất là giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; Thứ hai là giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Ủy ban nhân dân do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương tới cơ sở.
Như vậy, HĐND và UBND trước hết đều là cơ quan chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên, nhưng HĐND khác UBND là cơ quan quyết định "những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương" và giám sát toàn bộ hoạt động về thi hành pháp luật ở địa phương. Còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, ngoài việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên còn phải chấp hành nghị quyết của HĐND, và chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp.
Với các nội dung phân tích ở trên vấn đề đặt ra ở đây là với vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương thì thẩm quyền của HĐND đến đâu? Quyết định những vấn đề gì? Và UBND thực hiện hành vi hành chính của mình thông qua quyết định của HĐND những nội dung gì và những nội dung gì chỉ tuân theo pháp luật và các quy định hướng dẫn của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên? Những nội dung gì được ban hành các quyết định quy phạm pháp luật ? Đây là những vấn đề hết sức quan trọng cần được làm rõ để trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với HĐND, UBND bảo đảm thực sự công khai, minh bạch, khách quan, dân chủ đúng thẩm quyền, đúng quy định của pháp luật và không chồng chéo, trùng lặp, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ mới dừng lại ở việc quy định phạm vi các lĩnh vực (bề rộng) mà chưa có quy định giới hạn những vấn đề cụ thể (chiều sâu), chưa có sự phân cấp những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn cho HĐND từng cấp.
Chẳng hạn như trong lĩnh vực kinh tế ngân sách HĐND tỉnh thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn như: (1). Quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển kinh tế - xã hội, sử dụng đất đai, phát triển ngành và quy hoạch xây dựng, phát triển đô thị, nông thôn trong phạm vi quản lý; lĩnh vực đầu tư và quy mô vốn đầu tư theo phân cấp của Chính phủ; (2). Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng lưới khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến công ở địa phương và thông qua cơ chế khuyến khích phát triển sản xuất, chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển các thành phần kinh tế ở địa phương; bảo đảm quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh của các cơ sở kinh tế theo quy định của pháp luật; (3). Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; (4). Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước; (5). Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của pháp luật; (6). Quyết định phương án quản lý, phát triển và sử dụng nguồn nhân lực ở địa phương; (7). Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại.
Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường, HĐND tỉnh thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn như: (1). Quyết định chủ trương, biện pháp khuyến khích việc nghiên cứu, phát huy sáng kiến cải tiến kỹ thuật, ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ để phát triển sản xuất, kinh doanh và đời sống của nhân dân ở địa phương; (2). Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển tại địa phương theo quy định của pháp luật; (3). Quyết định biện pháp bảo vệ môi trường; phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường ở địa phương theo quy định của pháp luật; (4). Quyết định biện pháp thực hiện các quy định của pháp luật về tiêu chuẩn đo lường và chất lượng sản phẩm; ngăn chặn việc sản xuất và lưu hành hàng giả, hàng kém chất lượng tại địa phương, bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng”. Tương tự như vậy trong lĩnh vực văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng cũng đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh.
Nhưng cùng với các bộ luật chuyên ngành và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đã xác định quyền hạn của HĐND khá cụ thể và được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau; cụ thể là: quyền quyết định (quyết định và quy định), quyền thông qua và quyền phê chuẩn.
Về quyền quyết định của HĐND là quyền phán quyết về một vấn đề cụ thể mà pháp luật quy định (loại trừ quyền tài phán hành chính và tài phán tư pháp) hoặc quyền quy định đặt ra, thay đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung) bắt buộc các chủ thể (cá nhân, cơ quan, tổ chức) phải thực hiện. Quyền quyết định được thể hiện ở hai dạng: Dạng thứ nhất là quyết định về một vấn đề cụ thể được thể hiện trong các nghị quyết cá biệt. Chẳng hạn như quyết định về chương trình xây dựng nghị quyết, về hoạt động giám sát hàng năm, về việc hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND,… Dạng thứ hai là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Dạng này được thể hiện trong các nghị quyết quy phạm pháp luật. Chẳng hạn, nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; nghị quyết quy định mức thu các loại phí, lệ phí, Nghi quyết về một số cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư vào khu kinh tế, khu công nghiệp, hỗ trợ sản xuất nông lâm nghiệp, nuôi trồng đánh bắt thủy hải sản …;
Quyền thông qua là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND cùng cấp trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Theo quy định của các văn bản luật chuyên ngành trên các lĩnh vực như Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Du lịch, Luật Điện lực... thì sau khi tổ chức lập quy hoạch, UBND phải trình HĐND cùng cấp thông qua (cho ý kiến) trước khi trình UBND cấp trên, bộ quản lý ngành, lĩnh vực hoặc Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt quy hoạch theo thẩm quyền. Chẳng hạn như, tại điểm (a) khoản 1 điều 10 Nghị định số: 92/2006/NĐ-CP ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định:"Chủ tịch Ủy ban nhân dân trình HĐND cùng cấp xem xét thông qua quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cấp mình và trình Thủ trưởng cấp trên phê duyệt"; Tại các điều 25 và 26 Luật Đất đai năm 2003 có quy định: “UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình Chính phủ xét duyệt”. Ngoài ý nghĩa là một dạng quyền hạn của HĐND thì thuật ngữ “thông qua” còn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các dự thảo nghị quyết.
Quyền phê chuẩn là quyền xem xét, cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định, như: phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn kết quả bầu cử các chức danh của HĐND,...
Như vậy căn cứ vào các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản pháp luật chuyên ngành thì: Thứ nhất đã làm rõ được nhiệm vụ quyền hạn của HĐND trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương; Thứ hai, là có thể xác định được các dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền hạn của HĐND từ đó để ban hành các nghị quyết phù hợp tính chất nội dung, phạm vi và đúng thẩm quyền (đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền phán quyết của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc quy định; Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi quyết định hoặc trình cơ quan cấp trên quyết định theo quy định của pháp luật thì quyền hạn của HĐND là quyền thông qua. Đối với những vấn đề đã được thực hiện nhưng theo quy định của pháp luật sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là quyền phê chuẩn).
Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND cùng các văn bản luật chuyên ngành đã quy định tương đối cụ thể, rõ ràng thẩm quyền của HĐND trong việc ban hành nghị quyết, nhưng trên thực tế, do chưa xác định được đầy đủ nhiệm vụ quyền hạn, chưa phân biệt được các dạng quyền hạn nêu trên, hoặc chưa nghiên cứu hết các văn bản luật chuyên ngành cũng có vấn đề văn bản pháp luật chưa quy định rõ nên việc ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND trong thời gian qua ở một số địa phương đã xác định không đúng, chức năng nhiệm vụ và thẩm quyền. Cụ thể là: Thứ nhất, là có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thông qua (như thông qua dự toán thu, chi ngân sách, thông qua việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết và hoạt động giám sát,...) và UBND tỉnh quyết định ban hành (dự toán thu, chi ngân sách, Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước…); hoặc có những nội dung công việc thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND tỉnh (như: Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng lưới khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến công ở địa phương và thông qua cơ chế khuyến khích phát triển sản xuất, chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển các thành phần kinh tế ở địa phương... nhưng HĐND không ban hành nghị quyết, UBND tỉnh quyết định ban hành (sai thẩm quyền); Ngược lại, có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thì HĐND tỉnh lại ban hành nghị quyết dưới dạng quyết định. Chẳng hạn như, theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, UBND cấp tỉnh xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi quyết định. Với quy định này thì HĐND cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền cho ý kiến (tức là thông qua phương án giá đất mà UBND xin ý kiến), còn thẩm quyền quyết định về giá đất thuộc về UBND cấp tỉnh (Căn cứ ý kiến thông qua của HĐND tỉnh UBND quyết định ban hành).
Thứ hai, tất cả các văn bản pháp luật chuyên ngành đều có quy định về phân cấp trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, từng ngành, từng cơ quan nhà nước có liên quan trong việc triển khai thực hiện. Tuy vậy, ở một số văn bản như Nghị định, quyết định của Chính phủ ban hành có những nội dung công việc triển khai thực hiện cơ chế chính sách (như khuyến khích đầu tư, chính sách hỗ trợ sản xuất, chính sách nhà ở cho người thu nhập thấp từ nguồn NSNN..) giao UBND xây dựng đề án tổ chức thực hiện không giao UBND trình xin ý kiến HĐND. UBND và các cơ quan chức năng cho rằng đây là những nội dung công việc triển khai, cụ thể hóa cơ chế, chinh sách của các cơ quan nhà nước cấp trên. Trong lúc đó nguồn hỗ trợ lại sử dụng một phần hoặc toàn bộ ngân sách địa phương (Thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND). Mặt khác, trong quá trình xây dựng đề án, ban hành cơ chế, chính sách (kể cả chính sách vượt khung quy định của chính phủ như mở rộng hình thức, phạm vi, đối tượng được hỗ trợ, nâng mức hỗ trợ..) nhưng vẫn không thông qua HĐND.
Một vấn đề nữa là hiệu lực pháp luật của các Nghị quyết mang tính quyết định của HĐND, do chưa quy định rõ nên sau khi HĐND ban hành các nghị quyết, các nghị quyết này chỉ là căn cứ để UBND ban hành quyết định (Kể cả nghị quyết mang tính quyết định, quy định, kể cả Nghị quyết mang tính thông qua, trừ nghị quyết phê chuẩn), nếu UBND chưa hoặc không ban hành quyết định thì các nội dung trong nghị quyết HĐND gần như không có giá trị, ví dụ như nghị quyết dự toán thu, chi ngân sách hoặc Nghị quyết về giao biên chế hành chính, sự nghiệp hàng năm.... Điều này đã làm cho các quyết định, quy định của cơ quan quyền lực trở thành hình thức, đồng thời làm tăng thêm thủ tục hành chính rườm rà không đáng có.
Hiến pháp và các luật hiện hành đã trao rất nhiều quyền hạn cho HĐND các cấp, đã xác định khá rõ thẩm quyền của mỗi cấp, giữa cơ quan Nhà nước TƯ, và chính quyền địa phương; giữa UBND và HĐND. Tuy vậy, do không quy định cụ thể, thống nhất, phải dẫn chiếu thông qua nhiều văn bản luật, văn bản chỉ đạo, hướng dẫn của cơ quan Nhà nước cấp trên (Nghị định, quyết định, thông tư… của chính phủ, bộ ngành trung ương), mặt khác nhận thức về các dạng quyền lực của mỗi cấp HĐND chưa rõ nên vẫn thường xảy ra sự chồng chéo, trùng lặp trong việc tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương giữa cơ quan nhà nước ở TƯ và chính quyền địa phương; giữa UBND (với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND) và HĐND (với vai trò vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương); giữa HĐND, UBND cấp trên với HĐND, UBND cấp dưới. Nhiệm vụ, quyền hạn giao cho HĐND ba cấp cơ bản giống nhau nên cùng một vấn đề trong cùng một lĩnh vực, HĐND ba cấp đều ban hành nghị quyết, UBND quyết định dẫn đến sự tốn kém, lãng phí, hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền nhà nước địa phương không cao. Đây là những vấn đề cần phải được Quốc hội, Chính phủ, bộ ngành trung ương nghiên cứu, nhất là trong việc sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND, nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của “cơ quan quyền lực” nhà nước ở địa phương.
