Bài 1: Luật PPP chưa hiệu quả trong lĩnh vực giao thông

Trả lời chất vấn tại Kỳ họp thứ Ba, Quốc hội Khóa XV vừa qua, Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Văn Thể cho biết, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) “đi vào cuộc sống rất tốt” nhưng trong lĩnh vực giao thông vẫn chưa hiệu quả.

Ba thành công cơ bản của Luật PPP

Ngày 18.6.2020, Quốc hội ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, có hiệu lực thi hành từ ngày 1.1.2021. Với việc ban hành luật riêng để bảo đảm tính đặc thù của đầu tư PPP thay vì dừng ở cấp nghị định như trước đã tạo môi trường pháp lý ổn định hơn cho doanh nghiệp, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác, gây nhiều bất lợi cho cả phía Nhà nước và doanh nghiệp khi thực hiện các dự án PPP vốn có quy mô đầu tư lớn, dài hạn, thường kéo dài 20 – 30 năm.

Để triển khai thực hiện Luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26.3.2021 quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29.3.2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật. Như vậy, về cơ bản, pháp luật về đầu tư PPP đã tương đối hoàn thiện.

Trên thực tế, Luật PPP là đạo luật có đối tượng và phạm vi điều chỉnh rất rộng, trong đó có vấn đề về hợp đồng. PGS. TS. Dương Đăng Huệ, Phó Chủ nhiệm Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp, Bộ Tư pháp nhìn nhận, Luật PPP có 3 thành công cơ bản.

Một là, Luật đã chấm dứt tình trạng các quan hệ hợp đồng trong lĩnh vực PPP chỉ được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật có giá trị thấp là nghị định của Chính phủ (Nghị định số 63/2018/NĐ-CP). Điều này cũng đồng nghĩa đã chấm dứt tình trạng bất bình đẳng trong việc ứng xử của Nhà nước đối với các quan hệ hợp đồng đang tồn tại và vận động hàng ngày trong nền kinh tế.

Hai là, Luật PPP đã xác định đúng mối quan hệ với Bộ luật Dân sự năm 2015 trong việc điều chỉnh các quan hệ hợp đồng. Các quy định pháp luật trong Luật PPP không nhắc lại nội dung của các quy định đã có trong Bộ luật Dân sự, mà là những quy định mới thể hiện được đặc thù trong việc ký kết cũng như thực hiện các hợp đồng trong lĩnh vực PPP. Đây là một quyết định đúng đắn, hợp lý, có cơ sở khoa học, phù hợp với thực tiễn không những ở nước ta mà còn ở nhiều nước khác trên thế giới.

Ba là, Luật đã kết hợp được vai trò của pháp luật và vai trò của hợp đồng mẫu trong việc điều chỉnh quan hệ hợp đồng dự án PPP. Hợp đồng được ký kết trong lĩnh vực PPP rất đa dạng, với 7 loại như BOT, BTO, BOO, O&M, BTL... và mỗi loại hợp đồng lại có đặc thù riêng. Theo đó, Quốc hội giao Chính phủ quy định về hợp đồng mẫu đối với các loại hợp đồng.

Luật PPP mới có hiệu lực sau hơn một năm rưỡi, trong khi thời gian chuẩn bị dự án PPP giao thông dài, phức tạp, do đó cần thêm thời gian để nhìn thấy hiệu quả thực tiễn.

Dù vậy, trả lời chất vấn tại Kỳ họp thứ Ba, Quốc hội Khóa XV vừa qua, Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Văn Thể cho rằng, việc Quốc hội ban hành Luật PPP là một đột phá và “đang đi vào cuộc sống rất tốt”. Riêng lĩnh vực giao thông đã thành công với một số một số dự án, như Dầu Giây - Tân Phú ở Đồng Nai, Tân Phú - Bảo Lộc ở Lâm Đồng và một số dự án khác.

Ngay tại Kỳ họp thứ Ba, đường Vành đai 4 thủ đô Hà Nội cũng được Quốc hội quyết định đầu tư PPP đối với dự án thành phần 3 và thu hút sự quan tâm của nhiều nhà đầu tư tiềm năng.

“Lỗi không phải do PPP”

Tuy vậy, Bộ trưởng Nguyễn Văn Thể nêu rõ, Luật PPP hiện chưa thực sự hiệu quả trong lĩnh vực giao thông vận tải. Những dự án PPP đã thực hiện được trong nhiệm kỳ này có nguồn vốn của Nhà nước dưới 50%, địa hình tương đối tốt và giải phóng mặt bằng ít, chính vì thế đã huy động được nguồn vốn PPP. Nhưng, ở nhiều công trình, nhiều dự án nếu có chi phí giải phóng mặt bằng lớn, phải xử lý nền đất yếu hoặc phải có hầm, cầu nhiều, trong khi theo quy định của Luật PPP thì vốn của Nhà nước không quá 50% là không đủ để hấp dẫn nhà đầu tư, do đó sẽ khó thành công.

Thực tế triển khai 12 dự án thành phần của cao tốc Bắc Nam cho thấy, Quốc hội đã phải 2 lần điều chỉnh các dự án PPP sang phương thức đầu tư công. Phát biểu tại phiên thảo luận trực tuyến về chủ trương đầu tư dự án xây dựng công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021 - 2025 chiều ngày 10.1.2022, đại biểu Vũ Tiến Lộc (TP. Hà Nội) cho rằng việc lựa chọn phương án đầu tư công để triển khai dự án là "cực chẳng đã" khi tư nhân không làm, cho thấy sự không thành công trong chính sách. "Lỗi không phải do phương thức PPP, mà do cơ chế chính sách thiết kế chưa đủ hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân", ông Lộc nêu quan điểm.

Theo dõi và tổng kết một số dự án đầu tư theo phương thức PPP trong vòng 10 năm qua, PGS.TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông Việt Nam cho rằng, các công trình được đầu tư theo PPP đã khắc phục được 3 “căn bệnh nan y” của đầu tư công là: chậm tiến độ, đội vốn và chất lượng cũng còn những nghi ngại. Phương thức đầu tư PPP đã thực sự mang lại hiệu quả. Tuy vậy, từ sau khi Luật PPP có hiệu lực, phương thức này không đủ sức hấp dẫn nhà đầu tư mặc dù dư địa cho huy động nguồn lực xã hội tham gia đầu tư các dự án công cùng Nhà nước rất lớn.

“Các vướng mắc chủ yếu thuộc về thể chế, cơ chế tài chính, và cả những khuyết tật của các dự án BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) trước đây khi nhà nước chưa giải quyết rốt ráo tạo định kiến trong xã hội, làm nản lòng các nhà đầu tư nhiệt huyết”, ông Trần Chủng phát biểu.

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII xác định đột phá về hạ tầng là một trong ba đột phá chiến lược, mục tiêu đến năm 2025 cả nước có 3.000km cao tốc và đạt 5.000km cao tốc vào năm 2030, đồng nghĩa nhu cầu đầu tư hạ tầng thời gian tới rất lớn. Trong bối cảnh nguồn lực Nhà nước có hạn, nguồn lực xã hội trong nước rất mạnh, việc nhận diện được những bất cập, hạn chế trong cơ chế chính sách về PPP để từ đó tìm ra giải pháp khắc phục sẽ góp phần kích hoạt được nguồn lực xã hội, không chỉ mở ra cơ hội mà còn tạo điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thể hiện được khát vọng và trí tuệ của mình đóng góp nhiều nhất vào công cuộc dựng xây đất nước.