Bất cập về phân cấp quản lý
Hiện nay, các tỉnh không có sự thống nhất trong việc phân cấp quản lý khu bảo tồn (KBT). Có nơi vườn Quốc gia, khu bảo tồn trực thuộc UBND tỉnh, nơi lại trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, có nơi lại do Chi cục Kiểm lâm trực tiếp quản lý.
Thể chế quản lý một vườn Quốc gia (VQG) trực thuộc trung ương được xem là có thuận lợi nhờ sự hỗ trợ về nguồn lực. Tuy nhiên, phân cấp quản lý này lại có những khiếm khuyết như sự không rõ ràng trong xác định trách nhiệm liên đới của các Hạt Kiểm lâm VQG và trách nhiệm quản lý của chính quyền địa phương sở tại. Mặt khác, tuy cùng là cơ quan kiểm lâm, nhưng Hạt Kiểm lâm VQG lại không trực thuộc quyền quản lý của Chi cục Kiểm lâm cấp tỉnh, nên ở nhiều nơi mối quan hệ giữa Hạt Kiểm lâm VQG với Hạt Kiểm lâm các huyện trên cùng địa bàn luôn trong tình trạng không có sự phối hợp hiệu quả.
Ngược lại, tình trạng “địa phương hóa” quản lý các KBT và sự hạn chế về thẩm quyền khiến các ban quản lý VQG/KBT không có khả năng phản đối các quy hoạch và quyết định ưu tiên phát triển kinh tế của địa phương có nguy cơ đe dọa cho tính toàn vẹn của tài nguyên đa dạng sinh học của VQG/KBT như xây dựng thủy điện, khai khoáng hay phát triển cơ sở hạ tầng. Cũng vì lý do này, những năm gần đây, nhiều diện tích rừng đặc dụng đã bị chuyển đổi mục đích cho các dự án phát triển. Một khảo sát mới đây của Trung tâm con người và thiên nhiên đã chỉ ra nếu xây dựng 1MW thủy điện sẽ làm mất 2,35ha rừng đặc dụng và 62,63ha đất rừng trong ranh giới của các VQG/KBT.
Để quản lý tốt một VQG/KBT đòi hỏi phải có sự quản lý, điều hành chặt chẽ của chính quyền địa phương, sao cho hoạt động bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ môi trường, phát triển sinh kế cộng đồng và du lịch sinh thái của VQG/KBT và vùng đệm phải được đặt trong một bối cảnh liên kết chặt chẽ với các hoạt động phát triển KT-XH của địa phương. Rõ ràng, trong trường hợp VQG do cấp trung ương quản lý thì khả năng chi phối, can thiệp của chính quyền địa phương là khó khăn, mặc dù yêu cầu quản lý các VQG này được cho là cần phải phù hợp với điều kiện của mỗi địa phương. Ngược lại, với các VQG/KBT trực thuộc địa phương, chính quyền địa phương sẽ thuận lợi hơn trong việc quản lý, song lại gặp phải khó khăn về tài chính cho bảo tồn do ngân sách địa phương hàng năm khá hạn chế, không đáp ứng đủ cho nhu cầu tổ chức quản lý, bảo vệ các VQG/KBT một cách hiệu quả.
Thêm một vấn đề quan trọng nữa trong phân cấp quản lý VQG/KBT nên được cân nhắc là quy hoạch để thành lập các KBT do cộng đồng quản lý đối với các khu vực có diện tích nhỏ, giá trị bảo tồn không cao nhưng có khả năng cung cấp dịch vụ môi trường, hỗ trợ sinh kế và văn hóa địa phương.
Chồng chéo quản lý
Cũng như cấp trung ương, sự chồng chéo chức năng và nhiệm vụ của ngành tài nguyên - môi trường và nông nghiệp và phát triển nông thôn về quản lý bảo tồn thiên nhiên thể hiện rất rõ ở cấp địa phương. Hiện tại, mỗi nguồn tài nguyên đa dạng sinh học (trên cạn, ngập nước, biển) lại do một cơ quan quản lý nhà nước khác nhau thực hiện nhiệm vụ bảo tồn, trong khi về bản chất tự nhiên, chúng là một chỉnh thể thống nhất, có sự gắn kết nội tại rất cao và cần được quản lý tổng hợp. Sự chồng chéo này thể hiện rõ qua việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Chi cục Kiểm lâm, Chi cục Khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản, Chi cục Bảo vệ môi trường.
Trên thực tế, việc tổ chức quản lý bảo tồn đa dạng sinh học rừng hiện nay đều do cơ quan Kiểm lâm đảm nhiệm thông qua nhiệm vụ quản lý và giám sát hệ thống rừng đặc dụng. Biên chế của Chi cục Kiểm lâm có phòng bảo tồn thiên nhiên, với chức năng tham mưu cho lãnh đạo Chi cục Kiểm lâm về các vấn đề liên quan đến quản lý bảo tồn thiên nhiên và quản lý VQG/KBT, từ đó Chi cục Kiểm lâm tham mưu cho Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, UBND tỉnh hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược quản lý lĩnh vực này.
Ngược lại, hệ thống quản lý của Sở Tài nguyên và Môi trường, mặc dù là cơ quan quản lý nhà nước về đa dạng sinh học nhưng không có tổ chức bộ máy tham mưu chuyên ngành, nên giao nhiệm vụ này cho Chi cục Bảo vệ môi trường trong khi cán bộ của cơ quan này hầu hết được đào tạo về quản lý môi trường nên hạn chế về kiến thức quản lý bảo tồn đa dạng sinh học. Với lý do tương tự, phòng tài nguyên và môi trường cấp huyện, với hầu hết là cán bộ địa chính cũng không thể phát huy được chức năng tham mưu về quản lý bảo tồn đa dạng sinh học tại địa phương, và thực tế Hạt Kiểm lâm đã làm thay chức năng này. Ví dụ rõ ràng về tồn tại này là công tác quản lý các hệ sinh thái đất ngập nước, quản lý các loài chim di cư, cũng như các loài tự nhiên không phân bố trong các hệ sinh thái rừng, hoặc công tác tham mưu cho UBND cấp huyện để ban hành các chính sách cấp địa phương về quản lý đa dạng sinh học hiện đều do Hạt Kiểm lâm đảm trách. Đặc biệt, việc thiết lập, theo dõi và cập nhật cơ sở dữ liệu về bảo tồn đa dạng sinh học, cũng như chế độ báo cáo về bảo tồn đa dạng sinh học hiện nay cũng đều do cơ quan kiểm lâm đảm nhiệm và cung cấp cho ngành tài nguyên và môi trường. Chính điều này làm hạn chế chất lượng quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học ở từng địa phương và cả nước.