Trong tất cả các quốc gia theo chủ nghĩa lập hiến, Hiến pháp là văn bản ghi nhận ý chí của nhân dân, xác lập sự lựa chọn chính trị của nhân dân ở mỗi quốc gia. Hiến pháp được coi là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Một trong những nhiệm vụ quan trọng, nếu không nói là số một, được đặt ra đối với mỗi bản Hiến pháp, là phải quy định về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và chức năng nhiệm vụ của mỗi thiết chế trong bộ máy nhà nước ở trung ương và địa phương. Đây là căn cứ quan trọng để thành lập ra các thiết chế để vận hành, thực thi quyền lực nhà nước. Ở cấp độ trung ương, theo chiều ngang, Hiến pháp xác lập về tổ chức, chức năng nhiệm vụ cũng như mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực cơ bản nhất: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ở cấp độ địa phương, tương ứng với cách thức phân chia vùng, lãnh thổ, Hiến pháp xác lập phương thức hình thành và tổ chức của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Đồng thời, điều quan trọng khác là phải xác lập cho được mối quan hệ phân quyền theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương, để từ đó các thiết chế trong tổ chức bộ máy quyền lực ở trung ương và địa phương có thể vận hành thông suốt, không chồng chéo, mâu thuẫn mà vẫn đảm bảo được hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức, điều hành xã hội.
Ở nước ta, với tư cách là đạo luật cơ bản, văn bản pháp lý cao nhất, ngoài việc quy định các vấn đề cơ bản như chế độ chính trị, kinh tế, xã hội, quốc phòng - an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản công dân…các bản Hiến pháp nước ta (từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992) đều có những quy định về nguyên tắc tổ chức, phân công quyền lực cũng như mô hình cụ thể của các thiết chế nhà nước cả ở cấp độ trung ương và địa phương. Tuy nhiên, ở những mức độ khác nhau cũng như hoàn cảnh lịch sử cụ thể, vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta cũng có những bước phát triển phù hợp. Cùng với quan điểm đổi mới về chế độ sở hữu và thành phần kinh tế vào những năm cuối thập kỷ 80, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước cũng có những sự đổi mới quan trọng. Quan điểm về tổ chức quyền lực nhà nước với sự tồn tại của ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp một cách độc lập cũng như sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lực đó của Nhà nước lần đầu tiên chính thức được đề cập đến tại Đại hội Đảng lần thứ VII (1991) trong “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội”, theo đó “Tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời đảm bảo sự chỉ đạo thống nhất của trung ương. Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Hội nghị trung ương lần thứ Tám, Khóa VII (1995) đánh dấu một bước tiến mới trong quan niệm của Đảng về tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước bằng ghi nhận rõ ràng hơn: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX (4.2001) tiếp tục khẳng định: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Để thể chế nguyên tắc này, Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi năm 2001 đã chính thức ghi nhận tại điều 2 nguyên tắc: “…Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, bên cạnh việc tiếp tục ghi nhận nguyên tắc tổ chức và phân công thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như hiện hành, Đảng ta đã có những sửa đổi bổ sung quan trọng. Đó là việc thừa nhận có sự “kiểm soát” giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Cụ thể là: “…Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Có thể nói việc bổ sung nguyên tắc này mang tính cách mạng trong nhận thức về việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta, tiệm cận dần với giá trị chung của nhân loại trong việc thiết lập, tổ chức và phân công thực hiện quyền lực nhà nước. Bởi vì, cho đến nay có một thực tế là với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước hiện hành, một tư duy xuyên suốt trong cả quá trình hình thành nguyên tắc và thiết kế mô hình tổ chức bộ máy nhà nước là các nhánh quyền lực tuy tương đối độc lập nhưng trên cơ sở phân công, phối hợp chứ không dựa trên nguyên tắc cân bằng, đối trọng (check and balance). Điều đó có nghĩa là ở nước ta, các nhánh quyền lực không kiểm soát nhau, mặc dù có tổ chức cơ chế kiểm tra, giám sát.
Thực trạng và các vấn đề đặt ra đối với các thiết chế trong việc thực hiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực ở nước ta
Trên cơ sở quy định nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước tại Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước đã được ban hành như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm soát nhân dân, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân… Cùng với sự vận hành của nền kinh tế thị trường định hướáng xã hội chủ nghĩa, sau hơn 10 năm thực hiện nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước nói trên đã đặt ra nhiều vấn đề cần được giải đáp. Chẳng hạn, quan niệm về tính thống nhất của quyền lực nhà nước; sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong mối quan hệ quyền lực thống nhất như thế nào; sự phân công, phân cấp theo chiều ngang và chiều dọc như hiện nay đã hợp lý chưa; tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 3 cấp như hiện nay có phù hợp với xu thế phát triển của thời đại, đảm bảo sự chủ động, sáng tạo của địa phương hay không, hay tổ chức mô hình chính quyền tự quản ở địa phương?
Quốc hội
Điều 83 Hiến pháp 1992 quy định:
“Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.
Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.”
Quy định cụ thể về thẩm quyền của Quốc hội được ghi nhận tại Điều 84 Hiến pháp và trong các đạo luật như Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội… Quy định trong các văn bản này, nhìn chung đều xuất phát từ ý tưởng đề cao vị thế của Quốc hội, với nguyên tắc Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Xung quanh vấn đề này cần phải làm rõ một số nội dung sau:
Thứ nhất, cần có sự thống nhất trong nhận thức về Quốc hội với tư cách là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Trong mối quan hệ phân quyền theo chiều ngang giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp, cơ quan nắm quyền lập pháp (Quốc hội) không thể/ không phải là cơ quan cấp trên của các cơ quan nắm quyền hành pháp và tư pháp, không phải một Quốc hội toàn quyền. Quốc hội với tư cách là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra và đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân là cơ quan nắm quyền lập pháp. Tính trội so với các cơ quan khác của Quốc hội là ở chỗ, Quốc hội bầu ra các cơ quan, các chức danh quan trọng của bộ máy nhà nước và có thể bãi nhiệm, miễn nhiệm các cơ quan, chức danh đó. Đồng thời, Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Nhận thức này cũng phù hợp với giá trị chung của nhân loại về tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình Cộng hòa nghị viện. Theo đó, sự tồn tại các thiết chế lập pháp – hành pháp – tư pháp không mang tính thứ bậc. Đề cao Quốc hội có nghĩa là ủy quyền cho cơ quan này thực hiện một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước – chức năng lập pháp, nghĩa là xác lập ý chí chung của nhân dân chứ không phải đặt cơ quan này ở vị trí chỉ huy, điều hành đối với cơ quan khác, cho dù Chính phủ do Quốc hội lập ra. Mối quan hệ giữa Quốc hội với các thiết chế khác, đặc biệt là Chính phủ cần được dựa trên sự phân công quyền lực một cách minh bạch. Như vậy, vấn đề cốt lõi ở đây là tư duy về vị thế của Quốc hội dường như vẫn chưa theo kịp nguyên tắc hiện nay là đòi hỏi sự phân công và phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Thứ hai, mặc dù Quốc hội được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật nhưng trên thực tế, với các quy định như hiện nay thì Quốc hội khó có thể thực hiện được các quyền của mình. Chẳng hạn như, khoản 4 điều 84 Hiến pháp 1992 quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc “quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Đây là quyền mang tính chất truyền thống của Quốc hội ở tất cả các nước trên thế giới. Quốc hội nắm giữ quyền này và thông qua quyền này để kiểm soát hoạt động của Chính phủ, tránh tình trạng Chính phủ là cơ quan “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Tuy nhiên, để quyền này thực sự thuộc về Quốc hội đòi hỏi phải có một quy trình xem xét, chất vấn, đối chiếu, giải trình, thông qua kỹ lưỡng hay nói cách khác phải xây dựng một quy trình, thủ tục bảo đảm về kỹ thuật cũng như thời gian. Có như thế thì Quốc hội mới có thể quyết định vấn đề này một cách thực chất. Thí dụ thứ hai là thẩm quyền quyết định tổ chức bộ máy nhà nước, các chức danh quan trọng của nhà nước. Từ góc độ Hiến pháp và luật, thẩm quyền này thuộc về Quốc hội. Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các cơ quan, chức danh quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, thẩm quyền này được thực hiện như thế nào trong mối quan hệ với công tác bố trí nhân sự cấp cao của Đảng vẫn là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu để bảo đảm được cả hai yếu tố: công tác tổ chức cán bộ là công tác của Đảng và do Quốc hội quyết định. Có thể liệt kê rất nhiều các thẩm quyền khác của Quốc hội được quy định trong Hiến pháp và luật, nhưng trên thực tế việc thực hiện mang tính hình thức, thậm chí là không thể thực hiện.
Thứ ba, Hiến pháp quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tuy nhiên, thống nhất và phối hợp như thế nào chưa được làm rõ cả về thẩm quyền và phương thức. Điều này thể hiện ở chỗ, trong tổ chức và phân công nhiệm vụ của các nhánh quyền lực, trên thực tế đang có tình trạng cơ quan nắm quyền lập pháp được thực hiện cả quyền hành pháp và tư pháp; cơ quan hành pháp thì thực hiện cả quyền lập pháp, cả quyền tư pháp và cơ quan tư pháp thì thực hiện cả chức năng của lập pháp. Từ đó dẫn đến sự lẫn lộn về tính chất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, làm giảm ưu thế của cơ quan được trao quyền lập pháp mà đáng ra phải là quyền mạnh mẽ nhất do tính chất đại diện trực tiếp của mình. Trong khi đó, quyền hành pháp và tư pháp đôi khi vượt ra khỏi sự kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền lực lập pháp. Thiết lập lại trật tự giữa các quyền đòi hỏi sự phân định, nội hàm các quyền phải rõ ràng, được thực hiện việc gì, được ủy quyền trong phạm vi nào, phương thức và trách nhiệm phối hợp thực hiện các quyền… Cũng có quan điểm cho rằng, trên thực tế không cần quy định về việc phối hợp, bởi vì các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước sẽ không thể tiến hành thông suốt nếu không có sự phối hợp. Vấn đề cần xác định rõ trong nguyên tắc này là sự thống nhất là nền tảng, sự phân công phối hợp là phương thức để đạt được sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước về bản chất là thống nhất và thuộc về nhân dân. Để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước cần có sự phân công, phối hợp giữa các nhánh quyền lực một cách rõ ràng, minh bạch. Đồng thời, cần có một nhận thức về việc bổ sung nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa các chủ thể thực hiện các quyền. Kiểm soát quyền lực ở đây không mang tính đối trọng mà chính là để bảo đảm cho việc thực hiện các quyền đã được phân công cho các chủ thể, vừa tránh sự lạm quyền, vừa tránh sự tha hóa quyền lực.
Thứ tư, trong mối quan hệ với nhân dân, nhân dân mới là chủ thể thống nhất của quyền lực nhà nước. Bản chất của quyền lập pháp là đại diện cho nhân dân, do nhân dân ủy quyền. Phạm vi ủy quyền được thể hiện trong Hiến pháp. Quyền lập pháp vì vậy không phải là một thứ quyền không giới hạn mà giới hạn của nó chính là Hiến pháp. Tính dân chủ của nhà nước pháp quyền và tính thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân đòi hỏi phải có cơ chế để nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện chứ không chỉ là việc nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua các cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội động nhân dân các cấp. Xuất phát từ đó, việc thiết kế các điều khoản quy định về trưng cầu dân ý cũng cần được xử lý cho hợp lý. Hiến pháp hiện hành giao cho Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý. Sự ủy quyền này dường như đi hơi quá xa, bởi vì, nhân dân hơn ai hết thông qua Hiến pháp phải xác lập được về cơ bản những nội dung gì bắt buộc phải thực hiện trưng cầu dân ý (chẳng hạn như những nội dung sửa đổi Hiến pháp, những vấn đề liên quan đến chủ quyền biên giới quốc gia, lãnh thổ…), những nội dung gì Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý (chẳng hạn như những vấn đề quan trọng của đất nước) và giao cho Quốc hội quy định về trình tự, thủ tục, phạm vi cụ thể của các vấn đề Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý. Có như vậy, mới bảo đảm được tinh thần của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở hai đặc trưng cơ bản là tính dân chủ và quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân.
Thứ năm, Quốc hội là cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, quyền giám sát tối cao, quyền quyết định các vấn đề quan trọng nhất của đất nước. Đây là những quyền quan trọng mà Hiến pháp các nước trên thế giới đều quy định thuộc về Quốc hội. Với tính chất là cơ quan nắm giữ quyền lập pháp, tất cả các thẩm quyền trên cần được Quốc hội thống nhất quyết định bằng một hình thức là thông qua luật. Điều này tuy mang tính hình thức nhưng lại rất quan trọng trong việc bảo đảm quy trình, thủ tục cũng như bảo đảm giá trị các quyết định của cơ quan lập pháp cũng như đối với các đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện.
Thứ sáu, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 là cơ quan thường trực của Quốc hội. Hiến pháp cũng quy định rõ về địa vị pháp lý và thẩm quyền của cơ quan này. Tuy nhiên, cần phải khẳng định rằng, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ là cơ quan của Quốc hội, được Quốc hội bầu ra và giải quyết các công việc theo thẩm quyền khi Quốc hội không họp. Và như vậy, nên xác định địa vị pháp lý cũng như thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong mối quan hệ phân quyền theo chiều ngang như thế nào cho hợp lý. Trong thời gian gần đây có xu thế Quốc hội ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện một số quyền mà đáng ra Quốc hội phải là cơ quan quyết định như việc quyết định mức thuế suất, quyết định thay đổi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh… Đây là vấn đề cần được xem xét, tránh biến cơ quan thường trực thành cơ quan điều hành quyết định các vấn đề về bản chất không thuộc thẩm quyền của mình.
