Tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng - hai quá trình thuận chiều và hỗ trợ lẫn nhau

Quá trình xây dựng và triển khai đề án tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng

Yêu cầu tái cơ cấu nền kinh tế chuyển đổi mô hình tăng trưởng được đặt ra trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 mà Đại hội Đảng lần thứ XI thông qua, trong đó xác định rõ: thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất và dịch vụ phù hợp với các vùng; thúc đẩy cơ cấu lại doanh nghiệp và điều chỉnh chiến lược thị trường; tăng nhanh giá trị nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp và của nền kinh tế; phát triển kinh tế trí thức. Gắn phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường phát triển kinh tế xanh. Chiến lược xác định: “Chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính bền vững”.

Hội nghị lần thứ Ba Ban chấp hành Trung ương (Khóa XI) tháng 10.2011 xác định 3 nội dung tái cơ cấu cần tập trung triển khai trong giai đoạn từ 2012 đến 2015 là: tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công; tái cơ cấu các định chế tài chính, trọng tâm là các ngân hàng thương mại; tái cơ cấu doanh nghiệp, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước.

Tại Kỳ họp thứ Ba, QH Khóa XIII, Chính phủ đã báo cáo Đề án tổng thể về tái cơ cấu nền kinh tế. Việc có một đề án tổng thể về tái cơ cấu là cần thiết. Bởi đề án tổng thể sẽ cho thấy rõ toàn bộ công việc phải làm và đích đến của tiến trình này. Hơn nữa, tái cơ cấu gắn liền với chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

Mặc dầu thời gian chuẩn bị khá dài, các cơ quan của Chính phủ đã làm việc nghiêm túc, chuẩn bị công phu nhưng đối với nước ta đây là vấn đề mới, nên có nhiều ý kiến khác nhau cần làm rõ dần. Trên tinh thần đó, QH đã đóng góp nhiều ý kiến và kiến nghị Chính phủ hoàn chỉnh thêm để có thể triển khai thực hiện đạt kết quả cao.

Để có thể đi sâu phân tích chất lượng của các đề án này và kết quả thực hiện các đề án đó trong năm 2012, cần thiết đưa ra một cách tiếp cận về tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

Tiến trình tái cơ cấu nền kinh tế diễn ra với các doanh nghiệp nào mất sức cạnh tranh thì phải cơ cấu lại để có thể tạo lập sức cạnh tranh mới nhằm chiếm lĩnh thị trường và bảo đảm tăng động của: sự chuyển dịch chuyển lợi thế so sánh, nhất là lợi thế so sánh động (gắn liền với khả năng ứng dụng và phát triển công nghệ); sự thay đổi của thị trường; và sự thay đổi chi phí sản xuất giữa các quốc gia và doanh nghiệp, làm chuyển dịch sức cạnh tranh giữa các quốc gia cũng như giữa các doanh nghiệp. Nền kinh tế nào, doanh nghiệp nào tạo được lợi thế cạnh tranh mới thì chiếm lĩnh được thị trường, đặc biệt là trong điều kiện hội nhập ngày càng sâu rộng hiện nay.

Như vậy có 2 yếu tố quyết định, thúc đẩy quá trình tái cơ cấu là sự tiến bộ của công nghệ và sự thay đổi của thị trường làm thay đổi chi phí sản xuất trong phạm vi quốc gia cũng như trong từng doanh nghiệp. Trong thời đại ngày nay, khoa học công nghệ phát triển rất nhanh và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng tiến trình tái cơ cấu diễn ra khắp nơi. Điều đó cũng giải thích tại sao sự dịch chuyển cơ cấu kinh tế trong thời đại ngày nay nhanh hơn bất cứ thời đại nào trước đó và nói rộng hơn tiến trình công nghiệp hóa được rút ngắn.

Như vậy, tái cơ cấu không chỉ đặt ra trong điều kiện khủng hoảng mà diễn ra tương đối liên tục, đương nhiên khủng hoảng làm cho yêu cầu tái cơ cấu trở nên cấp bách hơn. Chưa ai nói nước ta đã rơi vào khủng hoảng kinh tế nhưng bất ổn vĩ mô kéo dài, lạm phát cao, tăng trưởng suy giảm dưới mức tiềm năng và ở những mức độ khác nhau đã thấy rõ hình bóng nguyên nhân gây ra khủng hoảng. Vì vậy, tái cơ cấu nền kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng là yêu cầu cấp bách.

Điểm cốt lõi trong tiến trình tái cơ cấu là thay đổi sự phân bố nguồn lực theo cơ chế thị trường, để nguồn lực đến được những lĩnh vực địa bàn có thể khai thác tối đa lợi thế so sánh, tạo ra sức cạnh tranh mới. Áp đặt kỷ luật thị trường lên doanh nghiệp.

Đích đến của tái cơ cấu nền kinh tế là: trên phạm vi ngành lớn là quá trình chuyển dịch tỷ trọng giữa các ngành, kéo theo sự dịch chuyển cơ cấu lao động trong nền kinh tế quốc dân. Trong nội bộ từng ngành tiến trình tái cơ cấu gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng nhằm tăng tỷ trọng các sản phẩm có giá trị gia tăng cao, có hàm lượng tri thức kỹ thuật lớn, tăng năng suất, chất lượng, nâng cao sức cạnh tranh của sản phẩm, bảo đảm hiệu quả và phát triển bền vững.

Về mối quan hệ giữa tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng

Tái cơ cấu nền kinh tế và chuyển đổi mô hình tăng trưởng có quan hệ gắn kết, giao thoa với nhau nhưng không phải là trùng khít. Đây có thể là lý do trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011- 2020 không dùng từ và để nối hai nội dung này mà dùng dấu phẩy. Nội hàm và mục tiêu của tái cơ cấu rộng hơn trong khi chuyển đổi mô hình tăng trưởng là nhằm chuyển từ tăng trưởng theo chiều rộng dựa trên sự gia tăng về lượng các yếu tố đầu vào (vốn đầu tư, khai thác tài nguyên, sử dụng lao động giá rẻ nhưng chất lượng thấp) sang mô hình tăng trưởng dựa trên sự gia tăng mức đóng góp của các yếu tố tổng năng suất (TFP) dựa trên việc áp dụng khoa học công nghệ, chất lượng nguồn nhân lực và kỹ năng quản trị hiện đại, làm tăng năng suất, và sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp và của nền kinh tế. Đây cũng là yêu cầu cấp bách đối với từng doanh nghiệp và cả nền kinh tế nước ta do hệ số ICOR trong đầu tư tăng cao và mức đóng góp của các nhân tố tổng năng suất ngày càng giảm, thậm chí theo nhiều nghiên cứu đang ở mức âm (-). Tái cơ cấu nền kinh tế và chuyển đổi mô hình tăng trưởng đều có chung tiền đề nhưng đích đến của tái cơ cấu rộng hơn. Đây là hai quá trình tác động cùng chiều hỗ trợ lẫn nhau. Tái cơ cấu thúc đẩy quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng và chuyển đổi mô hình tăng trưởng tạo tác động thuận chiều đến quá trình tái cơ cấu.

Ba nội dung cấp bách của tái cơ cấu

Trung ương Đảng và Chính phủ lựa chọn 3 nội dung tái cơ cấu thực hiện từ 2012-2015 là đúng đắn. Bởi lẽ, đầu tư trong đó có đầu tư công trong mô hình tăng trưởng hiện nay, quyết định hình thành kết cấu hạ tầng kinh tế, sự dịch chuyển nguồn lực và chiếm tỷ trọng rất cao trong GDP nhưng hiệu quả thấp, nhất là đầu tư công đòi hỏi phải được cơ cấu lại. DNNN đang sử dụng nguồn lực rất lớn của quốc gia, bao gồm nguồn tín dụng nhưng hiệu quả còn kém, là một trong những lực cản lớn trong việc hình thành thể chế kinh tế thị trường. Các tổ chức tín dụng tuy phát triển nhanh nhưng chất lượng hoạt động kém, không bảo đảm tiêu chuẩn quốc tế, tình trạng sở hữu chéo và đầu tư chéo khá phổ biến rủi ro cao, nợ xấu lớn gây nguy cơ đổ vỡ và khủng hoảng hệ thống. Có thể nói cả ba đối tượng nói trên vừa là chủ thể tiếp nhận và là nơi chuyển tải nguồn lực trong một mô hình tăng trưởng kém hiệu quả nhiều năm vừa qua, chưa làm được vai trò là bộ lọc cho việc hình thành một cơ cấu kinh tế mới và một mô hình tăng trưởng mới.

Nhìn lại các đề án của Chính phủ và quá trình triển khai

Về Đề án tái cơ cấu ba nội dung triển khai từ 2012-2015, thứ nhất, với nội dung tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công, đến nay, có thể nói chưa có đề án về tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công. Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15.10.2011 chỉ nhằm mục đích xử lý một số vấn đề cấp bách trong đầu tư công, trong đó chủ yếu giải quyết mâu thuẫn giữa các dự án đầu tư và khả năng bảo đảm nguồn vốn, góp phần sắp xếp lại các dự án đầu tư. Không thể phủ nhận mặt tích cực của dự án này, góp phần loại bỏ những dự án kém hiệu quả, tình trạng đầu tư phân tán, đầu tư dở dang chậm đưa vào khai thác gây lãng phí nghiêm trọng đã từng xảy ra nhưng đây chưa phải là một đề án tái cơ cấu thực thụ.

Đề án thực thụ phải bao gồm các công đoạn chủ yếu sau. Một là lập lại quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội gắn với quy hoạch phát triển các ngành sản xuất, dịch vụ được bố trí trên địa bàn lãnh thổ trên cơ sở lợi thế so sánh của từng vùng, thúc đẩy liên kết vùng. Hai là thiết lập lại hệ thống phân cấp đầu tư gắn với phân cấp ngân sách. Ba là hoàn chỉnh cơ chế thu hút đầu tư, trong đó quan trọng nhất là cơ chế TPP. Bốn là, ban hành Luật đầu tư và mua sắm công. Trong đó quy định trình tự các bước cần thực hiện khi đầu tư; tiêu chí đánh giá, giám sát dự án đầu tư không chỉ trong quá trình triển khai dự án mà cả sau khi dự án hoàn thành cũng như trong cả quá trình hoạt động của dự án (có đối chiếu với thiết kế ban đầu, xác định sự sai biệt, tìm nguyên nhân và quy trách nhiệm của các bên liên quan). Năm là sửa đổi Luật Đấu thầu. Sáu là thiết lập hệ thống đánh giá các dự án đầu tư trên cả 3 mặt kinh tế (hiệu quả kinh tế, tiến bộ công nghệ, chi phí vận hành...) xã hội, môi trường. Cơ chế giám sát theo các tiêu chí này.

Có thể nói đến nay chúng ta mới đang triển khai nghiên cứu những nội dung đơn lẻ.

Thứ hai là tái cơ cấu DNNN, mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước. Chính phủ đã có đề án và nhiều văn bản liên quan đến nội dung này, điều đó thể hiện quyết tâm của Chính phủ trong việc tái cơ cấu nhằm nâng cao hiệu quả của DNNN. Mặc dầu vậy, Đề án và các văn bản này mới chỉ tập trung giải quyết vấn đề cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước khỏi các ngành nghề không phải là ngành nghề kinh doanh chính, phân công lại trách nhiệm thực hiện vai trò chủ sở hữu nhà nước theo hướng lập lại mô hình Bộ chủ quản. Đề án cũng đưa ra danh mục các DNNN nắm giữ 100% vốn, và các DNNN nắm cổ phần chi phối với tỷ lệ khác nhau nhưng chủ yếu là dựa vào tình hình hiện tại mà thiếu đi cái nhìn dài hạn trước sự phát triển nhanh chóng của khoa học – công nghệ và sự phát triển của thị trường trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu rộng; không định lại vai trò của DNNN, đặc biệt là của tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước trong một nền kinh tế nhiều thành phần. Điểm cốt lõi là chưa thực sự áp đặt kỷ luật thị trường lên tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước, tạo dựng môi trường cạnh tranh ở những lĩnh vực ngành nghề mà các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước đang độc quyền kinh doanh hoặc chiếm vị thế thống lĩnh; chưa đặt ra lộ trình các tập đoàn và tổng công ty nhà nước phải công khai, minh bạch theo các tiêu chí của công ty niêm yết.

Đề án cũng chưa có nội dung tái cơ cấu cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn và tổng công ty nhà nước cũng như cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp.
Công tác cổ phần hóa và thoái vốn khỏi các ngành kinh doanh chính cũng rất ít có tiến bộ. Lý do được đưa ra là do kinh tế khó khăn, thị trường chứng khoán sụt giảm.

Thứ ba là tái cơ cấu các tổ chức tín dụng. Trong 3 nội dung tái cơ cấu, tái cơ cấu các tổ chức tín dụng đã xây dựng được Đề án khá sớm và đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt từ ngày 1.3.2012. Đề án cũng đề cập được nhiều nội dung theo từng loại hình tổ chức tín dụng (gồm tổ chức tín dụng nhà nước, cổ phần, các quỹ tín dụng nhân dân và tổ chức tài chính vi mô, tổ chức tín dụng nước ngoài). Đề án cũng đề ra lộ trình triển khai cho từng năm. Tuy nhiên, Đề án gần như là một văn bản định hướng nâng cao chất lượng hoạt động của các tổ chức tín dụng, rất nhiều công việc cụ thể gắn với tái cơ cấu các tổ chức tín dụng chưa được đề cập cụ thể, để có thể thực hiện các thao tác nhằm đạt đến mục tiêu, mặc dầu trên thực tế Ngân hàng Nhà nước cũng đang triển khai thực hiện. Đó là những vấn đề như xử lý nợ xấu gắn với việc xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém; xử lý tình trạng sở hữu chéo giữa các tổ chức tín dụng, giữa các tổ chức tín dụng và doanh nghiệp. Thậm chí trong Đề án vẫn đặt ra nội dung chuyển nợ xấu thành vốn góp của tổ chức tín dụng vào doanh nghiệp vay, tạo ra một hình thức đầu tư chéo mới (điều mà nhiều quốc gia đã không cho phép các ngân hàng thương mại thực hiện)... Và Đề án không đặt ra lộ trình áp dụng các chuẩn mực quốc tế (Basel) trong hoạt động của tổ chức tín dụng.

Chính vì Đề án mang nhiều nội dung định hướng nên tuy có lộ trình thực hiện từng năm nhưng rõ ràng khó có các bước tiến theo lộ trình đó. Cụ thể, nợ xấu là vấn đề nổi cộm hiện nay, được đặt ra từ lâu nhưng việc xử lý còn chậm. Không xử lý nợ xấu, khó có thể tái cơ cấu các tổ chức tín dụng. Việc xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém mới chỉ thực hiện thông qua sáp nhập tự nguyện, chất lượng sau sáp nhập thế nào cũng không có sự đánh giá công khai.

Cuối cùng, như trên đã nói, ngày 19.2 vừa qua, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng giai đoạn 2013-2020. Tuy nhiên, cách tiếp cận khi xây dựng đề án này cũng là vấn đề cần thảo luận từ quan điểm, mục tiêu đến cách tiếp cận quá trình tái cơ cấu nếu không cũng khó có thể dẫn đến những thao tác cần thiết, hiệu quả.

Qua hơn một năm triển khai chương trình tái cơ cấu, Chính phủ đã dành nhiều công sức để xây dựng một hệ thống văn bản. Tuy nhiên, chất lượng văn bản chưa cao, nhiều nội dung còn thiếu tường minh, việc triển khai còn chậm và chưa có những chuyển biến cụ thể trên từng nội dung của tái cơ cấu. Quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng cũng chưa được thiết lập theo một chương trình bài bản có mục tiêu nên kết quả còn chưa rõ ràng, nhất là đối với khu vực kinh tế trong nước.