Tại Tọa đàm “Tham vấn chuyên gia về việc thực hiện chính sách, pháp luật về công tác quy hoạch kể từ khi Luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành” do Thường trực Ủy ban Văn hóa, Giáo dục tổ chức chiều 9.4, GS. TSKH Nguyễn Ngọc Trân, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy Ban Khoa học kỹ thuật nhà nước, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội các khóa IX, X, XI đã có bài tham luận về nội dung này. Báo Đại biểu Nhân dân trân trọng giới thiệu toàn văn bài phát biểu tham luận:
Tóm tắt
Quy hoạch tỉnh Bắc Giang vừa được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ngày 17.2.2022. Bài viết nêu lên một số nhận xét khái quát và một số suy nghĩ về trình tự và trật tự quy hoạch lãnh thổ trong Luật Quy hoạch.
Bối cảnh và ý nghĩa của việc phân tích Quy hoạch tỉnh Bắc Giang
Ngày 17.2.2022 Quyết định số 219/QD-TTg của Thủ tướng Chính phủ được ban hành, phê duyệt Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021-2030, Tầm nhìn đến năm 2050.
Đây là quy hoạch tỉnh đầu tiên trong cả nước được phê duyệt sau khi Luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành.
Quy hoạch tỉnh Bắc Giang được phê duyệt trong khi chưa có Quy hoạch vùng cùng thời kỳ mà tỉnh Bắc Giang là thành viên.
Bắc Giang thuộc Vùng Trung du Miền núi phía Bắc hiện nay hay thuộc Vùng Đồng bằng sông Hồng mới vẫn còn là một vấn đề còn mở ngõ.
Do đó đặt trong bối cảnh này, việc phân tích Quy hoạch tỉnh Bắc Giang có nhiều ý nghĩa: tự thân cho tỉnh Bắc Giang, cho việc xây dựng quy hoạch lãnh thổ và qua đó cho Luật Quy hoạch.
Tài liệu về Quy hoạch tỉnh Bắc Giang
Ngoài Quyết định 219/QĐ-TTg tác giả còn nhận được từ các cơ quan của Quốc hội Báo cáo tổng hợp Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021-2030, Tầm nhìn đến năm 2050, dày 949 trang, và một bộ 58 bản đồ.
Thư mục của Báo cáo tổng hợp (BCTH) có tất cả 21 chỉ dẫn tài liệu cụ thể và 1 có tính chất “quét” các tài liệu khác.
Trong 21 chỉ dẫn, mang tính kế thừa có Quyết định phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH tỉnh Bắc Giang đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quy hoạch tổng thể phát triển triển KT-XH vùng Núi Trung du Bắc bộ đến năm 2020.
Mang tính quan hệ ngành với tỉnh trong thời kỳ quy hoạch 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 có 6 chiến lược phát triển (giao thông vận tải, nông nghiệp, công nghiệp, du lịch, thông tin, phòng chống thiên tai) và Kế hoạch quốc gia thích ứng với biến đổi khí hậu giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
Có Niên giám Thống kê của Tỉnh các năm 2010-2020 và NGTK cả nước năm 2019. Và còn có các Hiệp định thương mại tự do FTA mà Việt Nam đã ký kết.
Trích trang bìa Báo cáo tổng hợp Quy hoạch tỉnh Bắc Giang
Có tất cả 58 bản đồ trong đó 27 bản đồ hiện trạng, 25 bản đồ phương án, từ phương án công nghiệp đến phương án xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện thời kỳ 2021- 2030 tầm nhìn đến năm 2050. Có bản đồ vị trí các dự án và thứ tự ưu tiên thực hiện, và bản đồ Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến năm 2050.
Nếu so với Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long được ban hành 11 ngày sau đó, tại Quyết định 287/QĐ-TTg ngày 28/02/2022, thì việc phê duyệt Quy hoạch tỉnh Bắc Giang đúng với những quy định của Luật Quy hoạch hơn 2.
Nhận xét về Quy hoạch tỉnh Bắc Giang
Với công sức mà tỉnh Bắc Giang đã đầu tư để xây dựng bộ tài liệu, với thời gian mà tác giả có được để viết bài tham luận này thì những nhận xét dưới đây chỉ có thể là sơ khởi, chưa toàn diện như mong muốn. và chắc chắn sẽ được bổ sung.
(1) Các bản đồ, tầm nhìn không gian và tư duy liên kết
(1.1) Bản đồ Vị trí tỉnh Bắc Giang và mối quan hệ liên vùng rất thú vị đồng thời gây tiếc nuối.
Thú vị vì thể hiện tư duy Bắc Giang trong mối quan hệ liên tỉnh.
Nhưng gây tiếc nuối vì chưa phải là quan hệ vùng và liên vùng theo đúng nghĩa. Bởi lẽ Bắc Giang cho tới hiện nay thuộc vùng kinh tế Trung du Miền núi phía Bắc (TDMNPB), và đang là đối tượng dự kiến được tách ra để sát nhập vào vùng Đồng bằng sông Hồng (ĐBSH). Gây tiếc nuối còn vì tìm đọc trong Báo cáo tổng hợp để thấy “vị trí” của Bắc Giang trong mối quan hệ liên vùng, không phải qua vị trí trên bản đồ, mà qua các quan hệ trao đổi với các tỉnh lân cận như thế nào, nhưng không tìm thấy.
(1.2) Một bản đồ địa hình của tỉnh Bắc Giang là cần thiết
Bởi vì nó gợi mở nhiều nội dung mà Quy hoạch cần đề cập, cho thấy vị trí bản lề của tỉnh Bắc Giang giữa hai vùng kinh tế TDMNPB và ĐBSH, và là một cơ sở khoa học để kiểm chứng các bản đồ hiện trạng cũng như các bản đồ phương án trong Quy hoạch.
Địa hình Bắc Giang và vùng bao quanh (Google Maps)
(1.3) Một số bản đồ nên vẽ rộng hơn ranh giới hành chính tỉnh
Đó là những bản đồ về những yếu tố tự nhiên. Địa mạo, thổ nhưỡng, nước, … không phụ thuộc vào ranh giới hành chính.
Điều kiện tự nhiên của Bắc Giang không tồn tại biệt lập với điều kiện tự nhiên của các tỉnh lân cận như cấp thoát nước trong tỉnh Bắc Giang do liên kết qua chế độ thủy văn; như các trục kinh tế của Bắc Giang do không thể biệt lập với các tỉnh liền kề.
Sẽ hiểu rõ hơn các yếu tố tự nhiên, các trục kinh tế, …, của Bắc Giang khi tầm nhìn không gian vượt ra khỏi ranh giới tỉnh.
Hơn thế nữa, tầm nhìn không gian là cơ sở khoa học để kiểm chứng lại nhiều bản đồ hiện trạng cũng như nhiều bản đồ phương án trong Quy hoạch. Đó còn là bước đầu tiên trong tư duy liên tỉnh không thể thiếu trong việc xây dựng quy hoạch vùng.
(1.4) Về tỷ lệ các bản đồ
Ở cấp vùng, tỷ lệ bản đồ cần đáp ứng là 1/250000. Ở cấp tỉnh, tỷ lệ là 1/100000. Ở những địa bàn cần làm rõ thì tỷ lệ có thể lớn hơn, 1/50000 chẳng hạn. Tất cả các bản đồ trong Quy hoạch tỉnh Bắc Giang được vẽ với tỷ lệ 1/50.000 có cần thiết không? Ở tỷ lệ bản đồ 1/100000 nhưng phủ rộng hơn ranh giới tỉnh sẽ tốt hơn cho tầm nhìn không gian và nhận thức liên tỉnh, đặc biệt về các yếu tố tự nhiên.
(2) Về một số nội dung trong Quy hoạch tỉnh
(2.1) Về đánh giá Mạnh, Yếu, Thời cơ, Thách thức
Báo cáo tổng hợp Quy hoạch tỉnh Bắc Giang dành 8 trang (từ trang 238 đến trang 245) để đánh giá các Điểm mạnh (có 6), Điểm yếu (có 5), Cơ hội phát triển (có 6), và Thách thức (từ bên ngoài có 4; từ nội tỉnh có 5).
Báo cáo cũng nhận định có 6 nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thành công và 7 nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại, hạn chế (từ trang 245 đến trang 248) trong đó có đoạn “công tác quy hoạch còn có quá nhiều bất cập, chất lượng thấp” và “nhiều quy hoạch được phê duyệt nhưng không được triển khai thực hiện do thiếu sự chỉ đạo, điều hành kiên quyết”.
Không am hiểu đủ tình hình của tỉnh và chưa có thời gian để phân tích kỹ, song tác giả cho rằng đánh giá và nhận định nguyên nhân là tương đối khách quan.
Nhân đây tác giả muốn nêu lên một số câu hỏi và khuyến nghị.
(a) Vị trí địa lý được nhận định “là một trong những điểm mạnh của Bắc Giang so với các tỉnh khác thuộc vùng Trung du và miền núi phía Bắc”. Nhưng nó có còn là điểm mạnh của tỉnh khi tỉnh thuộc vùng Đồng bằng sông Hồng mở rộng?
(b) Bắc Giang thuộc vùng kinh tế nào là tối ưu cho Bắc Giang và cho hai vùng kinh tế, hiện hữu và thay đổi?
(c) Việc phân lại các vùng kinh tế cần được tiến hành được cân nhắc toàn diện, có cơ sở khoa học giữa Được và Mất trên cả ba mặt kinh tế, xã hội và môi trường, mới có đủ sức thuyết phục.
(2.2) Về FDI đầu tư vào Bắc Giang
Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào Bắc Giang là đáng kể về số dự án cũng như về vốn đăng ký, có tốc độ tăng trưởng bình quân năm ổn định trong 10 năm (2010- 2019) 3, như thể hiện qua hai Bảng dưới đây:
Xu hướng diễn biến tuyến tính của FDI vào 6 tỉnh tiếp giáp với Hà Nội và Tp. Hồ Chí Mịnh
(2.3) Về hạ tầng giao thông đi qua Bắc Giang và phát triển của tỉnh
Tác giả đã nhìn lại hệ thống giao thông sau mười năm đột phá chiến lược trong một bài viết mang cùng tên năm 2020 4.
Có thể Bắc Giang còn yếu về hạ tầng cơ sở giao thông so với các tỉnh trong vùng đồng bằng sông Hồng, mật độ thấp ở phia Đông của tỉnh, Nhưng với 39,7 km đường cao tốc được xây dựng trong 10 năm 2011-2020 và đã đi vào hoạt động, bằng 99,25% tổng chiều dài đương cao tốc của cả đồng bằng sông Cửu Long (39700 km2, 18 triệu dân, vựa lúa của cả nước, 60% tổng kim ngạch xuất khầu thủy sản, v.v. …) trong 10 năm này, một bất cập trong triển khai mũi đột phá chiến lược này trên bình diện cả nước.
Theo Quy hoạch vừa được phê duyệt, tổng chiều dài đường cao tốc trong quy hoạch tỉnh sẽ được nâng lên 99 km, và tổng chiều dài của các đường Quốc lộ tăng lên 292 km, đường tỉnh sẽ là 1128 km (bao gồm giữ nguyên chiều dài 193 km, điều chỉnh chiều dài 7 tuyến 293 km, quy hoạch 10 tuyến đường huyện lên đường tỉnh 291 km, quy hoạch mở mới 12 tuyến 351 km). (Phụ lục 1 trong Quyết định 219/QD-TTg).
Mừng cho tỉnh vì sẽ có thêm điều kiện để tỉnh phát triển mạnh hơn nữa trong và sau thời kỳ quy hoạch. Đây là điều mơ ước của nhiều tỉnh, nhiều vùng trong cả nước.
Phát triển đột phá hạ tầng cơ sở giao thông bộ như vậy liệu có phải là tiền để để tách Bắc Giang đưa về vùng đồng bằng sông Hồng hay không là câu hỏi theo lôgic được đặt ra, nhất là khi đã có Thông báo 432/TB-VPCP ngày 18/12/2019, về Phương án phân vùng giai đoạn 2021-2030 để triển khai Luật Quy hoạch.
(3) Phát triển mất cân đối tỉnh được thu hẹp hay càng doãn ra với QH 219?
Trong phát triển một vùng lãnh thổ không cân đối là điều không thể tránh được, Phát triển phải có đầu tàu, theo đội hìnhđàn sếu, có người bảo. Quan điểm của quy hoạch lãnh thổ là thế nào? Có một ngưỡng chấp nhận được hay không? Quy hoach lãnh thổ tùy thuộc vào câu trả lời hai câu hỏi này.
Đối với Bắc Giang các bản đồ Hiện trạng cho thấy rất rõ sự mất cân đối Đông – Tây và dường như nó sẽ xoạc ra thêm qua các bản đồ phương án phát triển như phương án phát triển Khu công nghiệp, Cụm công nghiệp, vùng kinh tê trọng điểm của tỉnh!
Điều 2 của QD 219 minh chứng sự cần thiết sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Quy Hoạch, trong đó có Điều 4 và Điều 5
Điều 2 của Quyết định 219/QD-TTg quy định:
“Sau khi các quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và phân bổ chỉ tiêu sử dụng đất trong Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và kế hoạch sử dụng đất quốc gia 5 năm 2021 - 2025 được cấp có thẩm quyền phê duyệt, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang có trách nhiệm rà soát, cập nhật, điều chỉnh, bổ sung Quy hoạch tỉnh Bắc Giang thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 theo quy định.”
Điều 2 hàm chứa hai khái niệm trình tự (thứ tự trước sau theo thời gian các quy hoạch được phê duyệt) và trật tự (thứ bậc cao thấp trong hệ thống quy hoạch quốc gia), và Điều 2 khẳng định trật tự phải được tôn trọng cho dù trình tự diễn ra như thế nào; quy hoạch cấp dưới phải sửa đổi cho phù hợp với thứ bậc đã được quy định.
Điều 2 của QĐ 219 hoàn toàn phù hợp với Điều 4 và Điều 5 của Luật Quy hoạch.
Tại cuộc Tọa đàm “Tham vấn chuyên gia về việc thực hiện chính sách, pháp luật về công tác quy hoạch kể từ khi Luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành” 5 tác giả đã nêu lên một câu hỏi Luật Quy hoạch có quá cứng nhắc, suông đuột một chiều từ trên xuống và tĩnh tại hay không?
Cho dù trình tự và trật tự có tuyệt đối khớp với nhau, công tác quy hoạch lãnh thổ không thể không tính đến thực tế đang diễn ra tại địa bàn.
Vùng/tỉnh là nơi mà môi trường tự nhiên và con người trực diện với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, sụt lún, mặn vào sâu hơn trung bình nhiều năm, … Luật thì quy định quy hoạch ngành cấp quốc gia cao hơn quy hoạch vùng/tỉnh. Nếu quy hoạch ngành không còn phù hợp thì sao? Nếu vùng/tỉnh cần có một giải pháp khác mà ngành chưa quy hoạch, hoặc quy hoạch khác với quy hoạch ngành thì sao?
Nói “cứng nhắc và suông đuột một chiều từ trên xuống” là vì vậy.
Mặt khác, thực tế cho thấy trình tự ban hành các quy hoạch, vì nhiều lý do, thường không trùng khớp với trật tự (thứ bậc) của các quy hoạch được ban hành 6.
Chính vì vậy, tác giả đã kiến nghị: Cần quy định trong Luật Quy hoạch có đối thoại giữa quy hoạch ngành và quy hoạch vùng/tỉnh khi cần thiết, phản hồi từ thực tế, có nghĩa là hệ thống quy hoạch quốc gia là một hệ thống thông minh.
Điều 2 của QD 219 cho thấy câu hỏi và kiến nghị nêu trên đây là có cơ sở và cần thiết.
Mọi người đều mong muốn có được sự ngăn nắp cần thiết trong hệ thống quy hoạch quốc gia sát hợp với thực tế đang biến động và có nhiều bất định, trong đó người dân phải là nhân vật trung tâm của các quy hoạch.
Phải chăng một số Điều của Luật Quy hoạch trong đó có Điều 4 và Điều 5 cần được xem xét để sửa đổi bổ sung?
Tiêu chí nào xác định sự cần thiết? Đó là yêu cầu thích ứng với biến đổi khí hậu, phù hợp với quy luật tự nhiên, vì lợi ich của người dân và vì sự phát triển bền vững.
Sửa đổi bổ sung như thế nào? Xin gợi ý: trong hệ thống quy hoạch quốc gia cần có sự trao đổi, phản hồi giữa các quy hoạch khác với các quy hoạch lãnh thổ và giữa các quy hoach lãnh thổ. Việc này là khả thi ở thời buổi cách mạng công nghiệp lần thứ tư, điều khiển học./.
Từ khóa: Bắc Giang, QĐ 219/QĐ-TTg, quy hoạch tỉnh, Luật quy hoạch, hệ thống quy hoạch quốc gia, trình tự, trật tự quy hoạch, tầm nhìn không gian, tầm nhìn thời gian.
_________
(2) Nguyễn Ngọc Trân, 2022, Quy hoạch vùng đồng bằng sông Cửu Long: Nhận xét và kiến nghị (daidoanket.vn); hoặc Quy hoạch vùng đồng bằng sông Cửu Long, Nhận xét và kiến nghị (vnulib.edu.vn)
(3) Nguyễn Ngọc Trân, 2020, Một tiếp cận phân tích FDI vào Việt Nam (1988 – 2019) (vnulib.edu.vn)
(4) Nguyễn Ngọc Trân, 2020, Nhìn lại hệ thống giao thông sau mười năm đột phá chiến lược (vnulib.edu.vn)
(5) do Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội phối hợp với Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), Thường trực Ủy ban Kinh tế, Thường trực Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội đồng tổ chức tại Hà Nội, ngày 25/03/2022.
(6) Trong dân gian có câu “Sinh con rối mới sinh cha” để mô tả sự tréo nghoe trong một số trường hợp giữa trình tự và trật tự.
