Làm rõ khái niệm “thỏa thuận quốc tế”
Nhằm phân biệt với khái niệm “điều ước quốc tế” được điều chỉnh bởi Luật Điều ước quốc tế, dự thảo Luật quy định khái niệm "thỏa thuận quốc tế" là cam kết bằng văn bản về hợp tác quốc tế giữa bên ký kết Việt Nam và bên ký kết nước ngoài, không làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế”.
Tuy nhiên, Ủy ban Đối ngoại cho rằng, đã là cam kết quốc tế thì đều có sự ràng buộc ở các mức độ khác nhau trong quan hệ quốc tế giữa các chủ thể tham gia ký kết. Khi đã chấp nhận sự ràng buộc của thỏa thuận quốc tế thì đương nhiên phát sinh quyền và nghĩa vụ của chủ thể ký kết, nhất là khi dự thảo Luật đã mở rộng ký kết gồm cả Nhà nước, Chính phủ; nếu phát sinh quyền và nghĩa vụ thì sẽ trùng với quy định Luật Điều ước quốc tế năm 2016. Do đó, cần làm rõ bản chất của thỏa thuận quốc tế để làm cơ sở cho việc xác định phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật, tránh chồng lấn với Luật Điều ước quốc tế năm 2016; bảo đảm tính thống nhất giữa các quy định trong dự thảo Luật này và trong hệ thống pháp luật.
Nêu quan điểm về vấn đề này, ĐBQH Trần Hồng Nguyên (Bình Thuận) cho rằng, tiêu chí để phân biệt giữa điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế trong trường hợp này chỉ là việc điều ước quốc tế hoặc thỏa thuận quốc tế đã ký kết có làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế hay không. Tuy nhiên, việc sử dụng tiêu chí này lại chưa rõ ràng và khó khả thi.
Hơn nữa, không thể nói một thỏa thuận quốc tế được ký giữa các lãnh đạo quốc gia lại không phát sinh quyền, nghĩa vụ quốc gia trong quan hệ quốc tế. Vì các thỏa thuận quốc tế do chủ thể có thẩm quyền ký kết phù hợp với quy định của pháp luật quốc gia, được coi là hành vi quốc gia phản ánh chính sách quốc gia. Rất khó có thể xác định trong một văn bản do Chủ tịch Nước hoặc Thủ tướng Chính phủ ký, đều nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ, khi nào thì làm phát sinh trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, của Chính phủ và khi nào chỉ là cam kết mang tính chính trị về hợp tác quốc tế, không mang tính ràng buộc pháp lý, không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ pháp lý quốc tế đối với Nhà nước và Chính phủ Việt Nam. Vì lẽ đó, đại biểu Trần Hồng Nguyên đề nghị, cần chỉnh lý lại khái niệm “thỏa thuận quốc tế” cho minh bạch, rõ ràng.
Thực tế ở nước ta cho thấy, do nhận thức của một số chủ thể về ký kết thỏa thuận quốc tế sẽ không làm phát sinh quyền và nghĩa vụ nên không ít thỏa thuận quốc tế được ký mang tính ngoại giao, chưa thực chất, chưa gắn với cơ chế thực thi, chưa bảo đảm thực hiện đúng, đầy đủ nội dung đã cam kết. Trong khi đó, bên ký kết nước ngoài luôn nhận thức đã ký kết là phải thực thi, vì vậy họ rất quan tâm đến hiệu quả thực tế của việc thực thi các cam kết. Đại biểu Trần Hồng Nguyên cho rằng, đây là rào cản lớn về mặt thống nhất nhận thức giữa các chủ thể, cần phải được tháo gỡ bằng công cụ pháp luật, có như vậy mới có thể nâng cao niềm tin, uy tín của quốc gia khi xây dựng, ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế.
| ĐBQH Đôn Tuấn Phong (An Giang) phát biểu tại hội trường |
Ảnh: Quang Khánh
Bảo đảm chủ thể đủ năng lực ký kết, thực hiện
Theo thống kê của Bộ Ngoại giao, trong thời gian từ ngày 1.1.2017 - 31.12.2019, đã có 79 văn bản thỏa thuận quốc tế cấp huyện được ký kết và có 4 văn bản cấp xã được ký kết. Do đó, dự thảo Luật mở rộng phạm vi chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế tới UBND cấp huyện, xã nhằm phù hợp với chủ trương hội nhập quốc tế, nhu cầu và thực tiễn hợp tác quốc tế hiện nay.
Tuy nhiên, nhiều ý kiến đề nghị, cân nhắc việc bổ sung UBND cấp huyện, cấp xã là chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế. Hoạt động hợp tác quốc tế có quan hệ trực tiếp đến vấn đề chính trị, đối ngoại, quốc phòng, an ninh nên chủ thể có thẩm quyền ký kết cần phải đáp ứng các yêu cầu về năng lực đủ để tham mưu đúng và sát những vấn đề có liên quan trực tiếp đến địa phương, trên cơ sở nắm bắt tình hình trong nước, khu vực và quốc tế. Đồng thời, cần có các cơ quan chuyên môn tham mưu về công tác này. Trong khi đó, quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì cấp huyện, cấp xã không phải là cấp có thẩm quyền xây dựng và ban hành chính sách đối ngoại. Bản thân hai cấp này cũng không được bố trí cán bộ đối ngoại để thực hiện các công việc có tính chất đối ngoại Nhà nước. Từ thực tế đó, đại biểu Trần Hồng Nguyên, ĐBQH Đôn Tuấn Phong (An Giang) đề nghị, cần cân nhắc kỹ về mặt năng lực của chủ thể có thẩm quyền ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế.
Cùng băn khoăn này, ĐBQH Trương Trọng Nghĩa (TP Hồ Chí Minh) cho rằng, “khi cho ký nhiều quá, rộng quá thì phát sinh rất nhiều vấn đề, hệ lụy phức tạp, đặc biệt là tranh chấp, xung đột, kiện cáo…”. Do vậy, đại biểu đề nghị, đối với Nhà nước thì chỉ giao thẩm quyền đến UBND cấp tỉnh, có thể mở rộng đến các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. Nếu huyện và xã có thỏa thuận nào đó thì cũng nên để cho cơ quan cấp tỉnh đó ký. Về phía các tổ chức, đại biểu Trương Trọng Nghĩa cũng đề nghị nên mở rộng đến cấp tỉnh, bởi ở cấp huyện, xã thì các tổ chức của chúng ta cũng không có pháp nhân đầy đủ và cũng không có năng lực đầy đủ.
Tán thành với quan điểm trên, ĐBQH Lê Xuân Thân (Khánh Hòa) cho rằng, số lượng thỏa thuận quốc tế được ký ở cấp huyện và xã hiện nay không nhiều. Vì vậy, ở địa phương thì nên tập trung đầu mối cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong việc ký kết, thực hiện tất cả thỏa thuận quốc tế liên quan đến các cấp huyện, xã nhằm bảo đảm dễ thực hiện.
Theo đại biểu Trần Hồng Nguyên, việc phân cấp quá nhiều rất dễ dẫn đến tình trạng khó kiểm soát và dễ tạo nên sự cát cứ, thiếu thống nhất giữa các địa phương, đặc biệt giữa các địa phương có chung đường biên giới và cùng một quốc gia thông qua việc ký kết các thỏa thuận quốc tế trong tương lai. Với cơ chế thông báo như hiện nay ở nước ta thì cơ quan đầu mối tiếp nhận cũng sẽ gặp khó khăn để có thể kiểm soát được đầy đủ, hiệu quả về mặt nội dung của các thỏa thuận quốc tế đã ký. Vì lý do đó, đại biểu đề nghị, cần đánh giá kỹ và toàn diện hơn đối với việc bổ sung hai chủ thể này.
