Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) chẳng những tiếp tục khẳng định tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta theo nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp…” mà còn bổ sung thêm một nội dung mới là “kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Sự bổ sung này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, thể hiện một bước phát triển mới về nhận thức lý luận xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã thể chế quan điểm về kiểm soát quyền lực nhà nước như thế nào?
Trước hết, Hiến pháp sửa đổi đã khẳng định chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước là nhân dân. Tại Điều 2, Hiến pháp sửa đổi đã khẳng định: bản chất của nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nhân dân là người làm chủ nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nguồn gốc và bản chất của nhà nước. Nhà nước của ai thì người đó phải là người chủ kiểm soát quyền lực nhà nước của mình. Đây là một đòi hỏi tất yếu nảy sinh từ nhu cầu chính đáng và tự nhiên của người chủ. Đối với quyền lực nhà nước lại càng là một đòi hỏi khách quan và cấp thiết của người chủ là nhân dân phải kiểm soát được quyền lực nhà nước của mình. Bởi, nếu không kiểm soát được quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước sẽ bị tha hóa, nhân dân là chủ thể giao quyền, ủy quyền sẽ bị mất quyền, bị lạm quyền từ phía nhà nước. Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân được giao cho nhà nước mà thực chất là giao cho những con người cụ thể có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước thực thi. Mà hành động của con người thì luôn luôn bị tác động về vật chất, tình cảm và cả dục vọng nữa. Từ sự khẳng định nguồn gốc, bản chất của nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, đồng thời là người chủ của kiểm soát quyền lực nhà nước, Hiến pháp sửa đổi tại khoản 3, Điều 2 đã bổ sung một nguyên tắc mới: Kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Hai là, từ quan điểm và nguyên tắc nền tảng nói trên, trong mối quan hệ với kiểm soát quyền lực nhà nước, nhiều nhận thức mới đã được thể hiện xuyên suốt trong bản Hiến pháp sửa đổi. Đó là, Hiến pháp đã xác nhận nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, QH không còn là thiết chế duy nhất có quyền lập hiến như hiến pháp hiện hành. Khi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến thì nhân dân là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì thế, Hiến pháp sửa đổi đã đặt nền móng hiến định cho sự ra đời một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài, tức là từ phía nhân dân trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Thể hiện điều đó, Điều 6, Hiến pháp sửa đổi quy định ngoài việc nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ đại diện (thông qua QH và HĐND và các cơ quan khác của nhà nước) còn thực hiện bằng các hình thức dân chủ trực tiếp như bầu cử và bãi nhiệm (Điều 7); công dân có quyền biểu quyết khi nhà nước trưng cầu ý dân (Điều 29); công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với các cơ quan nhà nước… (Điều 28); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân… giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, công chức viên chức (Điều 9), Công đoàn Việt Nam… tham gia kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước (Điều 10). Như vậy, Hiến pháp sửa đổi đã hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân bằng các hình thức dân chủ trực tiếp. Với các quy định nền tảng của Hiến pháp như vậy, chắc chắn cơ chế đó sẽ được cụ thể hóa bằng các đạo luật như luật bầu cử, luật bãi nhiệm đại biểu, luật trưng cầu dân ý, luật tham vấn và phản biện các công việc nhà nước của nhân dân. Các luật này sẽ được soạn thảo để thực thi Hiến pháp trong những năm sắp tới.
Ba là, nói đến kiểm soát quyền lực nhà nước thì điều quan trọng trước tiên là tổ chức bộ máy nhà nước phải được phân công, phân nhiệm một cách đúng đắn, mạch lạc giữa ba quyền lập, hành pháp và tư pháp. Có phân công phân nhiệm mới có sơ sở để kiểm soát quyền lực. Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, thì nhân dân là chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Chứ không phải là QH chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Hay nói cách khác là phương tiện để giới hạn quyền lực nhà nước. Theo nhận thức đó, trong bản Hiến pháp sửa đổi đã có một bước tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nước. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta, Hiến pháp năm 1992 đã quy định quyền lực nhà nước được cấu thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (Điều 2). Nhưng Hiến pháp năm 1992 lại chưa chỉ ra được một cách rõ ràng cơ quan nào là cơ quan lập pháp, cơ quan nào là cơ quan hành pháp và cơ quan nào là tư pháp. Hiến pháp sửa đổi đã khắc phục được nhược điểm đó bằng việc quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Việc xác nhận các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một thay đổi quan trọng so với mô hình tập quyền XHCN trước đây. Nó tạo điều kiện để quy định nhiệm vụ, quyền hạn một cách đúng đắn, mạch lạc giữa các cơ quan QH, Chính phủ và Tòa án nhân dân trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây chính là cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước, nhân dân có căn cứ để nhận xét, đánh giá hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước của mỗi quyền. Đồng thời khắc phục được sự trùng lặp, dựa dẫm ỷ lại hoặc không rõ trách nhiệm trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của mô hình tập quyền XHCN trước đây và xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy nhà nước. Các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật Tổ chức QH, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân sẽ lần lượt được sửa đổi theo các tư tưởng mới nói trên của Hiến pháp để hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bộ máy nhà nước.
Bốn là, Hiến pháp sửa đổi đã tạo lập cơ sở hiến định để hình thành cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định (Điều 119). Đồng thời, Hiến pháp giao cho: QH, các cơ quan của QH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của nhà nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Như vậy, Hiến pháp sửa đổi lần này tuy chưa hình thành cơ chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách như Nghị quyết của Đảng đã đề ra, nhưng với quy định của Điều 119 đã tạo cơ sở hiến định để xây dựng một cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định. Rồi đây, Luật hoạt động giám sát của QH, Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân chắc chắn sẽ được bổ sung để hình thành cơ chế việc tuân theo Hiến pháp một cách hữu hiệu hơn.
Năm là, trong tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước theo nguyên tắc phân quyền mềm dẻo thì kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, chủ yếu là kiểm soát của lập pháp và tư pháp đối với hành pháp. Để tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp sửa đổi đã bổ sung, điều chỉnh một số nhiệm vụ, quyền hạn của QH và UBTVQH, ví dụ như: UBTVQH được bổ sung thêm nhiệm vụ: quyết định, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (khoản 8, Điều 74). QH được bổ sung thêm nhiệm vụ quyền hạn: phê chuẩn, đề nghị, bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (khoản 7, Điều 70). Cùng với điều đó, Hiến pháp sửa đổi đã thiết lập thêm hai thiết chế độc lập: Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử ĐBQH, chỉ đạo công tác bầu cử đại biểu HĐND các cấp (Điều 117) và Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ giúp QH kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118). Sự ra đời các thiết chế hiến định độc lập này cũng nhằm tăng cường các công cụ để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trong bầu cử, trong sử dụng tài chính ngân sách nhà nước và tài sản công một cách hiệu quả hơn.
Kiểm soát quyền lực nhà nước là một vấn đề không đơn giản. Bởi vì, kiểm soát quyền lực nhà nước, một mặt là để phòng chống sự lạm dụng quyền lực nhà nước, nhưng mặt khác; làm sao để không phải vì kiểm soát quyền lực nhà nước mà làm mất đi tính năng động, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của Nhà nước. Vì thế, vấn đề cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nước là làm cho bộ máy nhà nước vừa có khả năng kiểm soát được xã hội, lại vừa không kém phần quan trọng là buộc nhà nước phải tự kiểm soát được chính mình. Do vậy, sau Hiến pháp, dựa trên cơ sở Hiến pháp, phải ban hành các đạo luật để xây dựng các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách phù hợp. Đó là cơ chế kiểm soát được cấu thành bởi các chủ thể kiểm soát ở bên ngoài bộ máy nhà nước (như các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp, các phương tiện thông tin đại chúng và trực tiếp công dân) và cơ chế do các chủ thể ở bên trong bộ máy nhà nước tiến hành kiểm soát. Đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát tuân thủ Hiến pháp một cách độc lập do luật định như Hiến pháp sửa đổi đã đặt nền móng và mở đường cho sự ra đời.
