Hiến pháp mới đã phản ánh ý chí và nguyện vọng của Nhân dân ta, tạo cơ sở hiến định quan trọng để thực hiện thắng lợi các mục tiêu xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước trong thời kỳ mới. Những quy định của Hiến pháp thể hiện sâu sắc và toàn diện chủ trương đổi mới toàn diện, đồng bộ cả về kinh tế và chính trị; thể hiện rõ và đầy đủ hơn bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước và chế độ ta trong giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội; thể hiện bao quát, toàn diện hơn về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng.
Hiến pháp là đạo luật gốc, là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất của nước ta, sau khi Hiến pháp được QH thông qua, nhiệm vụ quan trọng là tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp, bảo đảm cho từng nội dung của Hiến pháp thực sự đi vào đời sống. Hiến pháp có hiệu lực thi hành từ ngày 1.1.2014. Vì vậy, cần sớm triển khai thi hành Hiến pháp đồng bộ, thống nhất và hiệu quả, kịp thời tuyên truyền, phổ biến tinh thần và nội dung Hiến pháp đến các tầng lớp nhân dân nhằm nâng cao nhận thức về Hiến pháp, ý thức chấp hành và bảo vệ Hiến pháp, bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh trong đời sống xã hội. Trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, Hiến pháp sửa đổi đã bổ sung một số nội dung mới, theo đó, những điểm mới này cần được tuyên truyền, phổ biến và sớm đi vào đời sống xã hội.
Một là, bổ sung mới Điều 55 về các vấn đề cơ bản của tài chính công, theo đó, ngân sách Nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính Nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. Ngân sách Nhà nước gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi ngân sách Nhà nước phải được dự toán và do luật định. Quy định mới này có ý nghĩa khẳng định vai trò của tài chính công, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức sử dụng tài chính công và tạo cơ sở hiến định cho việc thiết lập kỷ luật tài chính, ngân sách Nhà nước.
Hai là, tại Điều 70 (sửa đổi bổ sung điều 84) Hiến pháp năm 2013 giữ nguyên quy định nhiệm vụ của QH Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước”, đồng thời bổ sung thêm quy định nhiệm vụ và quyền hạn của QH trong lĩnh vực tài chính công, đó là quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ.
Để làm tốt nhiệm vụ triển khai Hiến pháp, cụ thể hóa các điều, khoản được Hiến pháp quy định trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, đi đôi với việc khẩn trương tuyên truyền và phổ biến Hiến pháp bằng nhiều hình thức thích hợp và tạo điều kiện thuận lợi để phổ biến sâu rộng tinh thần và các nội dung cơ bản, những điểm mới được sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp đến các tầng lớp nhân dân, đặc biệt là cán bộ, công chức, viên chức ngành tài chính là công tác rà soát, hoàn thiện văn bản pháp luật về tài chính – ngân sách để phù hợp với những quy định mới của Hiến pháp.
Hoạt động tài chính, ngân sách Nhà nước được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật. Trong đó, những luật cơ bản như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công, Luật Hải quan, Luật Quản lý thuế, các đạo luật về thuế... có ý nghĩa quan trọng trong quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính Nhà nước. Đặc biệt, trong năm 2014, theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, QH sẽ xem xét thông qua dự án Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi), Luật Đầu tư công, Luật Hải quan, Luật Kiểm toán Nhà nước (sửa đổi). Những quy định mới trong Hiến pháp cần được thể hiện đầy đủ tại các Luật này. Theo đó, trên cơ sở các điểm mới của Hiến pháp về tài chính - ngân sách, khi rà soát, sửa đổi, bổ sung pháp luật về lĩnh vực này cần chú trọng các nội dung sau:
Thứ nhất, phải bảo đảm nguyên tắc: ngân sách Nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính Nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.
Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành đã quy định Ngân sách Nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm(1) song nên đưa vào một điều riêng về nguyên tắc để phản ánh được rõ nét và bao quát hơn. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách Nhà nước cũng mới chỉ quy định đối với quỹ Ngân sách Nhà nước mà chưa bao gồm dự trữ quốc gia, quỹ tài chính Nhà nước và các nguồn tài chính công khác.
Riêng đối với các quỹ tài chính Nhà nước, hiện nay được quy định rải rác ở một số luật chuyên ngành hoặc ở các văn bản pháp quy điều chỉnh như Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ mà chưa có luật chuyên ngành làm nền tảng, vì vậy, việc đưa nội dung này vào Luật Ngân sách Nhà nước hoặc xây dựng riêng một đạo luật quy định về sử dụng các quỹ ngoài ngân sách là rất cần thiết và phù hợp với yêu cầu quản lý. Hiện nay số lượng quỹ tồn tại khá nhiều, do nhiều cơ quan khác nhau quản lý và thực tế cho thấy, những năm qua việc sử dụng quỹ chưa mang lại lợi ích kinh tế - xã hội rõ rệt. Phạm vi bao phủ của các quỹ rộng, trong khi Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành không đề cập đến vấn đề quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách. Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành theo hướng phân biệt rõ phạm vi của Ngân sách Nhà nước và có một số quy định mang tính nguyên tắc để quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, vẫn phải sử dụng văn bản dưới luật có liên quan đến quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách và cần phải bổ sung, hoàn thiện theo tinh thần Hiến pháp quy định quỹ tài chính nhà nước do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được giao quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách cuối năm tài chính phải lập báo cáo quyết toán kèm theo bản giải trình kết quả hoạt động của đơn vị được bảo đảm từ các khoản chi của Ngân sách Nhà nước trong năm.
Thứ hai, bảo đảm nguồn lực tài chính công phải được quản lý, sử dụng hiệu quả
Văn bản pháp luật hiện hành đã có những quy định về vấn đề này, cụ thể như ở Luật Ngân sách Nhà nước(2), Luật Quản lý nợ công(3), Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước... có thể nói, nguyên tắc hiệu quả là nguyên tắc hàng đầu, xuyên suốt trong quá trình quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính công. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chỉ quy định về nguyên tắc, mang tính chất định tính, khó có thể ước lượng, đánh giá.
Nhiều nghiên cứu đã cho thấy, quản lý, cấp phát, phân bổ kinh phí ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với quy trình quản lý ngân sách trung hạn sẽ góp phần tăng tính hiệu quả. Tuy nhiên, phương pháp tiếp cận khuôn khổ chi tiêu trung hạn đòi hỏi phải có những thay đổi đáng kể đối với cách lập ngân sách, đòi hỏi phải thiết lập hệ thống các tiêu chí, chỉ tiêu, chỉ số đo lường và đánh giá kết quả đầu ra.
Vì vậy, cần hướng tới nghiên cứu sâu về vấn đề này để có thể luật định và quy định ở văn bản dưới luật, hướng dẫn thi hành, đưa ra những chuẩn mực, tiêu chí cụ thể để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, hướng tới quản lý ngân sách dựa trên kết quả đầu ra. Trước hết, Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi bổ sung cần bổ sung điều, khoản quy định về lập kế hoạch tài chính trung hạn, kế hoạch chi tiêu trung hạn phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đất nước.
Thứ ba, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương
Nội dung này bao quát vấn đề phân cấp ngân sách Nhà nước, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã quy định nguyên tắc phân cấp: ngân sách Trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Theo đó, Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành đã phân cấp khá mạnh mẽ nguồn thu của ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện còn có những tồn tại như thẩm quyền giữa các cấp chồng chéo, quy trình ngân sách tương đối phức tạp. Quy định về phạm vi thu, chi ngân sách chưa rõ ràng, việc quản lý các khoản phí, lệ phí còn chưa thống nhất. Chính quyền địa phương được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách nhưng thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương... Đòi hỏi sửa đổi quy định về phân cấp ngân sách trong Luật Ngân sách Nhà nước, quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Nhà nước, phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước tiếp tục bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương để thực hiện nhiệm vụ quan trọng của đất nước và hỗ trợ địa phương khó khăn, có cơ chế hỗ trợ đặc thù cho những địa phương có đóng góp lớn cho ngân sách. Phân cấp mạnh hơn, bảo đảm tính chủ động của các địa phương nhưng cũng đồng thời gắn liền với trách nhiệm của các địa phương trong quản lý, sử dụng ngân sách địa phương.
Thứ tư, nhấn mạnh nguyên tắc các khoản thu, chi ngân sách Nhà nước phải được dự toán và do luật định
Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành đã có quy định phù hợp với Hiến định(4). Tuy nhiên, Luật vẫn có quy định những trường hợp ngoại lệ và thực tế, trong quá trình chấp hành ngân sách Nhà nước, vẫn xảy ra nhiều trường hợp chi vượt dự toán được giao. Vì vậy, Luật Ngân sách Nhà nước cần hướng tới quy định về nguyên tắc chặt chẽ hơn, đồng thời xác định trách nhiệm tổ chức, cá nhân vi phạm và xử lý nghiêm để bảo đảm kỷ luật tài chính.
Bên cạnh đó, tình trạng cho phép tạm ứng cũng như chuyển nguồn sang năm sau trong điều hành ngân sách Nhà nước những năm qua là khá phổ biến. Điều đó dẫn đến không chỉ dự toán ngân sách Nhà nước được QH quyết định hàng năm giảm đi ý nghĩa mà còn khiến cho số liệu thu, chi ngân sách trong năm tài khóa không được phản ánh chính xác, gây khó khăn trong phân tích, đánh giá, dự báo cũng như quyết định chính sách tài khóa. Đây là điểm bất cập lớn cần được khắc phục bằng biện pháp kiên quyết, triệt để. Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi phải có quy định chặt chẽ, bảo đảm tuân thủ đúng quy định của Hiến pháp các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải được dự toán và do luật định.
Hiến pháp là văn kiện đặc biệt quan trọng, là đạo luật gốc, là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất của nước ta. Hiến pháp tạo cơ sở hiến định quan trọng để thực hiện thắng lợi các mục tiêu xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước trong thời kỳ mới. Những quy định mới của Hiến pháp đã khẳng định và tạo nền tảng pháp lý cao nhất cho trọng trách của ngành tài chính. Nhiệm vụ tài chính - ngân sách trước những bước phát triển mới của đất nước ngày càng quan trọng và đứng trước những khó khăn, thách thức không nhỏ. Vì vậy, công tác rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật để phù hợp với Hiến pháp mà trước mắt là việc sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước, ban hành Luật Đầu tư công cần được triển khai nghiêm túc, góp phần đưa những giá trị tiến bộ của Hiến pháp đi vào đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.
________________________
1. “Điều 3. - Luật NSNN năm 2002
Ngân sách Nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công,
phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.
Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước”
2. “Điều 53. Luật NSNN năm 2002
…2. Mọi tổ chức, cá nhân phải chấp hành nghĩa vụ nộp ngân sách theo đúng quy định của pháp luật; sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước đúng mục đích, đúng chế độ, tiết kiệm, có hiệu quả”.
3. “Điều 4. Nội dung quản lý nhà nước về nợ công
...3. Tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện
đầy đủ nghĩa vụ trả nợ”.
“Điều 5. Nguyên tắc quản lý nợ công
…3. Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay; không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn. Vốn vay thương mại
nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ”.
4. “Điều 5 - Luật NSNN năm 2002
1. Thu ngân sách Nhà nước phải được thực hiện theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật.
2. Chi ngân sách Nhà nước chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau đây:
a. Đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này;
b. Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định;
c. Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
Ngoài các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này, đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì còn phải
tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu.
3. Các ngành, các cấp, các đơn vị không được đặt ra các khoản thu, chi trái với quy định của pháp luật.
4. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hành tiết kiệm,
chống lãng phí, chống tham nhũng”.
