Với khoảng 60% dân số toàn cầu, khu vực này sẽ là động lực chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trên thế giới trong vài thập kỷ tới. Theo Nhà Trắng, khu vực này “hỗ trợ 3 triệu việc làm cho người Mỹ” và là “nguồn đầu tư trực tiếp nước ngoài gần 900 tỷ USD vào Mỹ”. Vì thế thông qua IPEF, Mỹ hy vọng sẽ bước “bước chân kinh tế” vào Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, cạnh tranh với ảnh hưởng kinh tế và chính trị ngày càng tăng của Trung Quốc trong khu vực.

Chính sách Xoay trục phiên bản 1.0 và 2.0

Lần đầu tiên Chính sách Xoay trục sang châu Á được đề cập là dưới thời Tổng thống Mỹ Barack Obama. Vào năm 2011, trong một chuyến công du đến khu vực, ông Obama đã quảng bá về chính sách này với cả các yếu tố địa chính trị (như tăng cường sự hiện diện quân sự của Mỹ) và các yếu tố địa kinh tế (chẳng hạn như thúc đẩy Hiệp định Đối tác Kinh tế xuyên Thái Bình Dương - TPP, sau này là CPTPP). Thông qua TPP, ông Obama muốn Mỹ, chứ không phải Trung Quốc, viết ra “các quy tắc trong khu vực” hoặc “viết các quy tắc của nền kinh tế toàn cầu” trong thế kỷ này. Vị cựu Tổng thống Mỹ hy vọng TPP sẽ được hiện thực hóa vào tháng 12.2012 nhưng cuối cùng, các cuộc đàm phán đã kéo dài đến năm 2015.

Trong các chiến dịch bầu cử năm 2016, cả ứng cử viên Hillary Clinton và Donald Trump đều phản đối TPP do xu hướng chống toàn cầu hóa và tự do hóa kinh tế (tức là chống lại các FTA) ở Mỹ. Tổng thống Donald Trump sau đó đã “ném bom TPP” ngay sau khi nhậm chức vào năm 2017 khi ông tuyên bố rút Mỹ khỏi Hiệp định này. Kể từ đó, chính sách Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Mỹ ngày càng đi chệch hướng, được xác định bởi các liên kết địa chính trị (như Bộ Tứ và AUKUS) hơn là các sáng kiến địa kinh tế và các hiệp ước thương mại.

Trong khi đó, vào năm 2021, sau khoảng 10 năm đàm phán miệt mài, Trung Quốc và các nước Ấn Độ - Thái Bình Dương khác đã ký Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP). Có hiệu lực từ ngày 1.1.2022, RCEP hiện đang là hiệp định thương mại tự do lớn nhất trên thế giới. Tất cả các nước ASEAN và một số đồng minh thân cận của Mỹ (như Australia, Nhật Bản, New Zealand và Hàn Quốc) cũng đã tham gia RCEP.

Mặt khác, Nhật Bản và các nước khác đã đàm phán và hồi sinh TPP (hay những gì còn lại sau khi Mỹ rút khỏi) và gọi nó là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP ). Tuy nhiên, Mỹ đã loại trừ khả năng gia nhập lại FTA này. Thay vào đó, Washington đã lập luận rằng khu vực cần phải vượt ra khỏi những khuôn khổ cũ đó. Và IPEF xuất hiện, được coi như Chính sách Xoay trục phiên bản 2.0.

Mặc dù yếu tố địa chính trị của Chính sách Xoay trục đã được thúc đẩy (thông qua các tổ chức như Bộ Tứ và AUKUS), chính sách Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Mỹ vẫn thiếu sức mạnh địa kinh tế. IPEF đặt mục tiêu lấp đầy khoảng trống này. Theo Nhà Trắng, mục tiêu của IPEF là giải quyết: Những thách thức kinh tế trong thế kỷ XXI, từ việc thiết lập các quy tắc cho nền kinh tế kỹ thuật số, bảo đảm chuỗi cung ứng an toàn và linh hoạt, giúp thực hiện các loại đầu tư lớn, cần thiết vào cơ sở hạ tầng năng lượng sạch và quá trình chuyển đổi năng lượng sạch, đến nâng cao tiêu chuẩn về tính minh bạch, thuế công bằng và chống tham nhũng.

Di sản của Obama về Chính sách Xoay trục gần như không thể thiếu trong IPEF. Bài diễn thuyết của ông về mục tiêu của TPP (viết ra các luật chơi mới) đã gây được tiếng vang rõ ràng trong phần trích dẫn ở trên. Theo nghĩa này, IPEF là nỗ lực thứ hai của Mỹ trong nỗ lực Xoay trục sang châu Á. Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ đã nhận thấy rằng Mỹ bị bỏ lại ở bên ngoài của hai khối thương mại chính Ấn Độ - Thái Bình Dương (RCEP và CPTPP).

Cách diễn giải IPEF và những thách thức của nó

Đầu tiên, điều quan trọng là phải xác định IPEF không phải là một cái gì cụ thể. Nó chắc chắn không phải là một FTA như RCEP và CPTPP. Nó đã không tham gia và cũng không hứa sẽ tham gia vào các cuộc đàm phán trong tương lai để dỡ bỏ thuế quan hoặc tăng cường tiếp cận thị trường. Hiện tại, IPEF được hiểu rõ nhất là một tầm nhìn, một tín hiệu, một tuyên bố về mục đích hoặc một nỗ lực của Mỹ để bắt kịp với lịch sử, địa lý và địa kinh tế đang phát triển ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.

Thứ hai, mục tiêu cuối cùng của IPEF là khôi phục “vai trò lãnh đạo kinh tế” của Mỹ ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và cho phép Mỹ - như cả Obama và Biden đã hình dung - “viết lại các luật chơi” cho Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và nền kinh tế toàn cầu.

Thứ ba, tồn tại một mâu thuẫn lớn ở đây là bất kỳ “luật chơi” nào đòi hỏi một khuôn khổ với các cam kết ràng buộc dựa trên các quy tắc và luật lệ cụ thể. Tính đặc thù này thường được chính thức hóa thông qua các FTA với các quy định và cơ chế giải quyết tranh chấp rõ ràng. IPEF không cung cấp bất kỳ điều nào trong số đó. Ngay cả trước chuyến đi này, nhóm Biden đã phải hạ bớt các tiêu chuẩn của IPEF để thu hút nhiều quốc gia hơn.

Nhà Trắng lập luận rằng khía cạnh “thiếu rang buộc” này của IPEF sẽ là một “ưu điểm”, chứ không phải là “khuyết điểm” bởi nó mang lại sự linh hoạt hơn cho những người tham gia để hành động dựa trên các cấu phần đã được hoàn thành mà không cần phải đợi tất cả IPEF hoàn thành. Mặc dù IPEF có thể là một ý tưởng đẹp đẽ về mặt lý thuyết, trên thực tế, chúng ta không có bất kỳ tiền lệ lịch sử nào của một khuôn khổ được xác định lỏng lẻo như vậy, có thể tạo ra đủ nghĩa vụ và động lực để mang lại những thay đổi lịch sử.

Thứ tư, một loạt khái niệm của IPEF như thiết lập “quy tắc”, “tiêu chuẩn” và “nguyên tắc” đã xuất hiện và được thử nghiệm trong cả Blue Dot Network (BDN) do chính quyền Trump khởi động vào năm 2019 và Build Back Better World (B3W) - Sáng kiến “Xây dựng lại thế giới tốt đẹp hơn” do chính quyền Biden đưa ra vào năm 2021. BDN được định nghĩa là “một cơ chế thúc đẩy các tiêu chuẩn mạnh mẽ cho các dự án cơ sở hạ tầng chất lượng” và B3W là một sáng kiến để thúc đẩy “các tiêu chuẩn và nguyên tắc cao” trong các lĩnh vực trùng lặp với các lĩnh vực của IPEF. Cả B3W và BDN đều được xác định nhằm cạnh tranh với Trung Quốc cũng như Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của nước này. Cho đến nay, cả BDN và B3W vẫn chưa tạo ra được bất kỳ một kết quả hữu hình nào. Mỹ nên coi chừng IPEF có thể chịu chung số phận với BDN và B3W.

Thứ năm, từ danh sách các quốc gia bị loại trừ tham gia IPEF (bao gồm Trung Quốc và các đối tác thân cận của nước này trong ASEAN như Myanmar, Campuchia và Lào), khó có thể không suy ra rằng quỹ đạo của IPEF đã - và có khả năng sẽ - được xác định nhiều hơn bởi mục tiêu địa chính trị của Mỹ thay vì bằng động lực kinh tế toàn cầu. Một tầng phức tạp khác đối với Mỹ là, kể từ năm 2011, Chiến lược Xoay trục sang châu Á đã liên tục bị trật bánh do các tình huống khẩn cấp về địa chính trị ở những nơi khác, chẳng hạn như ở Trung Đông hay bây giờ là ở Ukraine.

Thứ sáu, thách thức lớn nhất đối với Mỹ là thuyết phục các thành viên IPEF tách rời nền kinh tế của họ khỏi Trung Quốc. Cần nhớ rằng ngoài Mỹ, hầu hết các quốc gia đã tham gia IPEF trước đây đã cùng Trung Quốc ký kết một FTA thực sự ràng buộc, cụ thể là RCEP. Đối với họ, đó là cam kết cụ thể hơn nhiều so với việc tham gia IPEF.

Thách thức này càng trở nên lớn hơn do IPEF, trong khi cố gắng thiết lập các tiêu chuẩn và nguyên tắc, chắc chắn sẽ tạo ra các nghĩa vụ nhưng lại “thiếu các động cơ khuyến khích”. Vậy Mỹ sẽ bằng cách nào thuyết phục các đối tác IPEF không nên “hoài nghi” IPEF, chống lại lợi ích kinh tế của chính họ (hạn chế những cam kết kinh tế với Trung Quốc) trong khi Mỹ không đưa ra những ưu đãi mà các đối tác IPEF quan tâm chẳng hạn như khả năng tiếp cận thị trường Mỹ.

Thứ bảy và cuối cùng, để IPEF thành công, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ nên cố gắng thực hiện đồng thời hai việc: Trước tiên, ở trong nước, họ phải giải quyết đúng đắn tình cảm chống toàn cầu hóa của người dân Mỹ và những lo ngại về kinh tế; thứ hai, hợp nhất các sáng kiến như IPEF (cũng như B3W và BDN) với các FTA đã có, chẳng hạn như CPTPP do Nhật Bản dẫn đầu, vốn là kết quả của nhiều năm đàm phán miệt mài. Chỉ khi đó, Mỹ mới có thể sử dụng sức mạnh kinh tế, sức mạnh mềm và đòn bẩy địa chính trị của mình để bắt đầu viết - hoặc tốt hơn là nên cùng viết với các đối tác - những luật chơi mới cho nền kinh tế toàn cầu.