Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm 2002 được QH Khóa XI thông qua ngày 16.12.2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đến nay, qua hơn 10 năm thực hiện, Luật đang trong năm tài khóa thứ 11 và đã đi vào cuộc sống, phát huy mạnh mẽ tiềm năng đất nước, bảo đảm phát triển NSNN nhanh và vững chắc, trên cơ sở tăng quyền chủ động, trách nhiệm của địa phương và các bộ, ngành trong việc quản lý tài chính - ngân sách được phân cấp. Đẩy mạnh cải cách hành chính trong quản lý ngân sách phù hợp với tiến trình cải cách hành chính Nhà nước. Xây dựng nền tài chính lành mạnh, công khai, tăng cường kỷ cương, kỷ luật, thực hiện chế độ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách. Chủ động đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn phát triển tới. Điều thấy rõ nhất là quy mô ngân sách cứ 5 năm sau lại gấp hai lần số thu 5 năm trước.
Dẫu vậy, thực tế 10 năm hoạt động ngân sách theo Luật NSNN 2002 đã cho thấy không ít vướng mắc và bộc lộ những hạn chế cần phải sửa đổi, bổ sung. Ngoài lý do về những hạn chế trong hoạt động NSNN, trong cơ chế quản lý NSNN, cần phải thấy thêm một số lý do rất bản chất, đó là cấu trúc thu, chi ngân sách về cơ bản chưa có những thay đổi đáng kể.
Do vậy, cần thấy hết đặc điểm của NSNN Việt nam để có định hướng và giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật lần này cho phù hợp hơn.
Trước hết, những quy định về thu, chi ngân sách còn thiếu rõ ràng. Luật NSNN 2002 quy định: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước (Điều 1). Nhưng Luật lại chưa khẳng định rõ là số phải thu đã thuộc sở hữu Nhà nước hay số thực thu vào Kho bạc Nhà nước; số thực chi, thực sử dụng hay số tiền thực xuất quỹ khỏi kho bạc (?). Trên thực tế, thu NSNN lâu nay chỉ thể hiện số thực thu vào ngân sách, số thực thu vào kho bạc, còn rất nhiều khoản của NSNN vẫn được coi là nợ đọng như số thuế phải nộp đã được cơ quan Thuế, Hải quan xác định, nhưng đơn vị chưa nộp hoặc đã nộp nhưng chưa vào kho bạc. Về thực chất kế toán phản ánh số thu, chi NSNN vẫn chỉ là kế toán thu, chi tiền đã nhập xuất quỹ NSNN mà hoàn toàn chưa phải số thực thu và thực chi đúng nghĩa của ngân sách. Đây cũng là lý do giải thích trong cơ cấu thu chi NSNN của Việt Nam có một khoản thu, chi được gọi là chuyển nguồn rất lớn, càng năm sau càng lớn hơn năm trước và đến nay đã lên đến hàng trăm nghìn tỷ đồng, làm sai lệch bản chất thu, chi ngân sách. Đó là chưa kể tới nhiều tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng cơ bản đã và đang tiếp tục giải ngân và chi tiêu trong năm nay nhưng lại quyết toán vào ngân sách năm trước hoặc năm sau. Các số liệu thu, chi ngân sách được hạch toán và quyết toán như vậy rõ ràng sẽ không cho những tính toán và kết luận tin cậy về kinh tế vĩ mô, về tác động và ảnh hưởng của tài chính quốc gia, nếu không nói đó là những kết luận méo mó.
Hai là, cấu trúc ngân sách của Việt Nam mang tính đặc thù của nền kinh tế Việt Nam, phục vụ mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam, hoàn toàn không giống hoặc mang sắc màu cấu trúc ngân sách của quốc gia nào khác. Cơ cấu ngân sách của Việt Nam thể hiện rõ, ngân sách Trung ương đóng vai trò chủ đạo, vừa mang tính tập trung, vừa mang nặng tính bao cấp. Và điều đó sẽ đi liền với tính hiệu quả chưa thật sự cao, dù có tăng cường quản lý cũng chỉ hạn chế phần nào tính ít hiệu quả của NSNN. Quyết định NSNN và phân bổ NSNN cũng chính là thể hiện quyền lực. Tập trung cao trong quản lý và điều hành NSNN cũng có nghĩa là tập trung được quyền lực, dễ quản lý, dễ điều hành. Nhưng tập trung quá mức sẽ hạn chế và gây khó cho phân cấp cũng như phát huy quyền chủ động của các cấp chính quyền. Và tất yếu trong trường hợp này NSNN còn phải tiếp tục lồng ghép, tiếp tục phức tạp trong điều hành và khó có sự minh bạch thực sự trong cả quy trình ngân sách, đặc biệt là trong lập dự toán, phân bổ ngân sách, chấp hành NSNN, ngân sách địa phương.
Từ hai đặc điểm cơ bản đó để khẳng định những quan điểm sửa đổi Luật NSNN lần này là bên cạnh việc kế thừa, phát huy những mặt tích cực của Luật NSNN 2002, cần đổi mới mạnh mẽ phương thức quản lý NSNN theo nguyên tắc kinh tế thị trường, đẩy mạnh cải cách hành chính và từng bước phù hợp thông lệ, chuẩn mực quốc tế.
Trong các nhóm vấn đề cần sửa đổi, nếu xem xét kỹ dự thảo thì chưa có nội dung nào thực sự căn bản làm chuyển biến thực chất công tác điều hành, quản lý ngân sách. Vấn đề lớn nhất, cơ bản nhất là bản chất thu, chi ngân sách và cơ cấu ngân sách cũng như phân cấp ngân sách cần phải được giải quyết căn bản hơn, sâu hơn, cụ thể hơn cho từng cấp ngân sách, từng loại địa phương. Đi sâu xem xét các nhóm vấn đề, các nội dung dự định sửa đổi, bổ sung thì thấy, tập trung chủ yếu vẫn là các điều khoản, chế tài, điều chỉnh các quy định về phương thức phân chia ngân sách. Trong đó có một số vấn đề đã phát hiện có vướng mắc hoặc vì lý do nào đó đã có quyết định xử lý từ lâu, nay cần hợp thức hóa trong Luật như thu xổ số kiến thiết và thu tiền sử dụng đất; mức huy động vốn của ngân sách cấp tỉnh theo khoản 2, Điều 8; việc ngân sách địa phương hỗ trợ các cơ quan Trung ương trên địa bàn, kinh phí chuyển nguồn... Một số không ít các vấn đề mang tính kỹ thuật trong quản lý điều hành ngân sách, không phải là những vấn đề lớn như thời gian lập dự toán, công khai ngân sách, chế độ giải trình...
Từ thực tế thi hành Luật NSNN 2002, đề nghị cơ quan soạn thảo cần nghiên cứu, tập trung sửa đổi, bổ sung theo hướng xác định và quy định lại về NSNN và thu, chi NSNN. Cần xác định NSNN là các khoản thu, chi của Nhà nước. Nhưng phải là số thu đã được xác lập, kể cả các khoản thuế phải nộp, số chi đã thực tế có đầy đủ thủ tục hồ sơ thanh toán chứ không chỉ là số thực thu, hay số thực xuất quỹ Kho bạc Nhà nước.
Xác định mức độ tập trung và phân cấp trong quản lý điều hành ngân sách. Nội dung phân cấp cần rõ ràng hơn, sâu hơn. Không nên giao quyền và trách nhiệm về NSNN như nhau đối với các địa phương. Cần tính đến đặc thù của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo các tiêu chí quy mô, trình độ phát triển và nhiệm vụ chính trị mà địa phương đảm nhiệm để xác định trách nhiệm và giao quyền theo mức độ với từng nhiệm vụ cụ thể. Làm được như vậy sẽ giảm dần việc lồng ghép trong ngân sách, phát huy cao độ tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền và nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ngân sách.
Cần có quan điểm mới trong nội dung và cơ cấu thu chi ngân sách. Xác định lại nội dung thu trong quan hệ thu nội địa và thu ngoài nước, thu từ hoạt động kinh tế... Thay đổi quan niệm về chi đầu tư phát triển và chi hành chính sự nghiệp trong cơ cấu chi ngân sách. Từ đó, sắp xếp và có ý thức trong việc chi cho giáo dục, y tế, chi cho khoa học công nghệ và phát triển nguồn lực.
Cụ thể, về phạm vi NSNN, các khoản thu phí, lệ phí nên nộp 100% vào NSNN; hoàn toàn không nên để lại và không nên ghi thu, ghi chi. Chi phí cho việc thu và quản lý phí, lệ phí được thanh toán, chi theo tiêu chuẩn, định mức chung, cân đối trong dự toán, có mục riêng. Việc thanh toán và cấp phát khoản kinh phí này không khó khăn gì. Thu về xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất nên tính là số thu NSNN.
Về huy động vốn của ngân sách cấp tỉnh cần chia làm ba loại ngân sách tỉnh là: tỉnh, thành phố có nguồn thu lớn, điều tiết nhiều về ngân sách và có nhu cầu chi đầu tư lớn như Hà Nội, Hải Phòng, TP Hồ Chí Minh... có thể cho phép huy động bằng 80% vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm từ NSNN cấp tỉnh. Các tỉnh, thành phố có thu điều tiết về ngân sách Trung ương khác được huy động tối đa 60%. Các tỉnh được bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách Trung ương chỉ được huy động tối đa 40%. Thay đổi lại quan niệm tính bội chi và kết dư của ngân sách địa phương.
Về bổ sung cân đối ngân sách và cơ chế điều hòa nguồn thu, số bổ sung ngân sách được xem xét tăng lên hàng năm tùy theo khả năng của NSNN cấp trên, nhưng phải bảo đảm nguyên tắc không vi phạm nguyên tắc ổn định tỷ lệ điều tiết đã được QH và HĐND quyết định. Luật sửa đổi lần này nên giữ quy định: phải giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng dần tỷ lệ điều tiết về NSNN cấp trên sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách. Đồng thời, giữ cơ chế điều hòa nguồn thu.
Về thời gian lập dự toán, điều chỉnh dự toán, chỉnh lý quyết toán, thời gian lập dự toán nên quy định sớm hơn nữa, nên bắt đầu từ tháng 3 hàng năm. Thời gian điều chỉnh dự toán không nên quy định quá dài, đến tận 15.11 năm thực hiện thì ý nghĩa dự toán không còn. Thời gian chỉnh lý quyết toán nên sớm hơn, chỉ để thời gian đủ xử lý các chứng từ thanh toán chưa về kịp. Tuyệt đối không xử lý những quyết định thu, chi sau ngày kết thúc niên độ ngân sách.
Và cần có chương riêng về kế toán, kiểm toán và thông tin về ngân sách. Công tác hạch toán kế toán và thống kê về NSNN, quỹ ngân sách và ngân quỹ Nhà nước cần được quan tâm, quán triệt và chế tài trong suốt cả quy trình ngân sách từ lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách đến quyết toán ngân sách, cần bao trùm trong toàn bộ công việc liên quan đến ngân sách, từ thu, tập trung nguồn thu, phân bổ, cấp phát, thanh toán, sử dụng và quyết toán ngân sách. Vì vậy, không nên để nội dung các quy định kế toán, kiểm toán và quyết toán NSNN trong một chương (Chương V). Bởi vì, kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách là hai nội dung hoàn toàn khác nhau. Quyết toán ngân sách là công việc, là nội dung của quy trình ngân sách, còn kế toán và kiểm toán là công cụ quản lý tài chính-ngân sách, là phương tiện để kiểm kê, kiểm soát tài chính nhà nước, tài chính quốc gia. Luật đã có chương riêng về Dự toán ngân sách nhà nước (Chương IV); Chấp hành ngân sách nhà nước (Chương V). Do vậy, cần bố trí một chương riêng về Quyết toán ngân sách nhà nước (Chương VI) và một chương riêng trong Luật NSNN quy định các hành vi liên quan đến hạch toán kế toán, hạch toán thống kê và kiểm toán (có thể là Chương VII).
Về quyết toán NSNN, có rất nhiều nội dung công việc và hành vi cần được luật pháp chế tài, từ thẩm quyền, trách nhiệm trong lập, nộp, thẩm định và phê chuẩn quyết toán đến nội dung công việc, thời hạn, phương thức và trách nhiệm pháp lý về mức độ tin cậy của các thông tin trên báo cáo quyết toán. Đó không chỉ là trách nhiệm trước Nhà nước mà là trách nhiệm trước nhân dân, trước cử tri cả nước. Vì vậy, quyết toán NSNN phải là báo cáo tài chính được công khai, minh bạch. Và cần phải có những quy định về nguyên tắc và yêu cầu trong việc lập quyết toán NSNN.
