Bài 3: Bài toán lập pháp

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, quy trình xây dựng luật gồm 6 công đoạn. Vấn đề quan trọng là đổi mới ngay ở mỗi công đoạn và sự liên kết, gắn bó giữa các công đoạn với nhau thành một thể thống nhất, chặt chẽ, logic trong quá trình thực thi. Trong đó, 4 công đoạn còn có những vướng mắc, cần tháo gỡ.

Siết chặt chương trình lập pháp

Trước đây (những năm đầu của công cuộc đổi mới của đất nước), khi chuyển đổi nền kinh tế thì ngành nào, lĩnh vực nào cũng cần có luật mới, nên các chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật thi nhau đăng ký trình dự án luật. Nay, hệ thống pháp luật trong công cuộc đổi mới đã tương đối bảo đảm về số lượng, và đứng trước những áp lực mới thì có nhiều đạo luật cần thiết, cấp bách nhưng lại chưa được trình, thậm chí có những dự án luật bị hoãn tới, hoãn lui. Điều này nói lên rằng, xây dựng một đạo luật hiện nay rất khó khăn, phức tạp; trong đó có những vấn đề rất thời sự.

Với chủ trương hội nhập quốc tế sâu rộng, toàn diện, vừa qua chúng ta đã gia nhập nhiều Công ước quốc tế, tiếp đó ký một loạt Hiệp định thương mại tự do (FTA), nhiều FTA thế hệ mới có tiêu chuẩn cao và toàn diện hơn như Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - Liên minh châu Âu (EVFTA)... Những hiệp định đó không chỉ đem lại cơ hội mà đi kèm còn có cả những thách thức và rủi ro tiềm ẩn về bảo đảm ổn định chính trị, xã hội...

Từ bối cảnh đó, việc đề nghị đưa một dự án luật vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội phải tuân thủ các yêu cầu sau: Một là, phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước về lĩnh vực dự định có dự án luật. Hai là, dự án luật nào cần thiết, cấp bách chưa được đề xuất thuộc lĩnh vực nào thì cơ quan quản lý nhà nước của lĩnh vực đó phải đề xuất và thực hiện. Ba là, đánh giá đúng thực trạng luật pháp và kết quả thực hiện luật pháp trong phạm vi dự án luật đề cập. Bốn là, nói rõ yêu cầu cấp thiết của quản lý nhà nước, yêu cầu của phát triển kinh tế, xã hội mà dự án luật sẽ điều chỉnh. Năm là, phải bảo đảm quyền con người; quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh khi luật ra đời. Sáu là, phải bảo đảm các cam kết quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên.

Tất cả các chủ thể đề xuất dự án luật và cơ quan, tổ chức có trách nhiệm dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đều cần tuân thủ đầy đủ các nội dung trên. Quốc hội thông qua dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng phải đối chiếu các yêu cầu đó với từng dự án trong dự kiến Chương trình. Thực hiện đầy đủ 6 yêu cầu như đã nêu sẽ bảo đảm Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có tính khả thi cao và khắc phục được tình trạng dự án luật thì cấp bách mà chưa có người đề nghị thực hiện; hoặc ngược lại, mới xuất hiện ý tưởng sơ khai đã đề nghị đưa vào Chương trình.

Nâng cao chất lượng dự thảo luật

Trong những tồn tại, thiếu sót của các dự thảo luật vừa qua có hai vấn đề lớn nhất làm cho chất lượng dự thảo luật không cao, tiếp đó là tuổi thọ của luật ngắn. Trước hết là, trong công đoạn soạn thảo ở một số dự án luật, chưa phân tích rõ ràng, minh bạch, khúc chiết về các chính sách luật thì đã bắt tay ngay vào khởi thảo các chương, điều cụ thể. Cách thức “vừa thiết kế, vừa thi công” đã dẫn đến tình trạng phải sửa đi, sửa lại dự thảo nhiều lần, vừa không bảo đảm tiến độ quy định, vừa tốn phí công sức và ảnh hưởng đến các công đoạn sau. Phải kiên quyết khắc phục vấn đề này.

Phân tích chính sách pháp luật phải là công việc đầu tiên được thực hiện. Phân tích nội dung chính sách đầy đủ, cặn kẽ, thấu đáo và thống nhất sẽ là sợi dây xuyên suốt quá trình xây dựng luật. Các chủ thể tham gia soạn thảo sẽ bám chắc chính sách để thể hiện đầy đủ, chính xác và nhất quán nội dung chính sách thành các chương, điều. Ví dụ, khi xây dựng Luật Đất đai thì trước tiên, phải phân tích kỹ chính sách sở hữu đất đai; chính sách sử dụng và quyền sử dụng các loại đất; chính sách tích tụ, tập trung đất; chính sách về đất trồng cây lương thực, cây lúa; chính sách đất rừng, đất thủy sản; có chính sách hạn điền hay không; chính sách đất thổ cư... Phân tích thấu đáo các chính sách này trong tình hình mới rồi mới đi vào thiết kế các chương, điều của dự án luật.

Hai là, không ít dự án luật chưa rà soát được hết các văn bản quy phạm pháp luật trong cùng lĩnh vực và các lĩnh vực có liên quan, dẫn đến tình trạng, luật được thông qua nhưng có những nội dung mâu thuẫn, chồng chéo với một số luật khác.

Công tâm, nghiêm khắc trong thẩm tra

Điều 65, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định 7 nội dung (7 khoản) phải thực hiện đầy đủ khi thẩm tra, trong đó có hai điểm khó nhất là, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành và tính khả thi của các quy định trong dự án luật.

Về tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban đều có trách nhiệm nhưng chịu trách nhiệm chính trước Quốc hội, trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội là Ủy ban Pháp luật. Từ đây, một giải pháp có tính chuyên môn nghiệp vụ là, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban cần tổ chức theo dõi những vấn đề, những chính sách cùng lĩnh vực, cùng nội dung mà nhiều luật cùng quy định, điều chỉnh. Từ đây có thể tránh được sự bất nhất giữa các luật cùng một nội dung nhưng được quy định trên các giác độ khác nhau ở các luật khác nhau.

Về tính khả thi của các quy định trong dự án luật, đương nhiên những quy định chồng chéo, thiếu tính thống nhất với hệ thống pháp luật thì không thể có tính khả thi cao. Ngoài ra, cũng còn những quy định thiếu tính khả thi hoặc tính khả thi thấp ở những đạo luật đã được thông qua. Ví dụ, trong Bộ luật Lao động (năm 1994), tại Điều 56 quy định, “Mức lương tối thiểu... bù đắp sức lao động giản đơn và một phần tích lũy tái sản xuất sức lao động mở rộng...”. Bộ luật này được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, nhưng quy định tiền lương tối thiểu nói trên vẫn không thực hiện được phần “tích lũy” do chi tiêu hàng tháng còn chưa đủ thì làm sao có “của để dành”? Từ năm 2021, Bộ luật Lao động không quy định “có tích lũy” nữa, nhưng ngay cả “nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu của người lao động và gia đình họ” đến nay cũng chưa thực hiện được đầy đủ. Do đó quy định này mang ý nghĩa là mục tiêu “hướng tới” nhiều hơn là “bắt buộc” thực hiện được ngay.

Hay Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá được ban hành từ năm 2012 nhưng đến nay, sau 9 năm, khá nhiều quy định hầu như chưa thực hiện được, ví dụ quy định về các hành vi bị nghiêm cấm tại Điều 9 như “Người chưa đủ 18 tuổi sử dụng, mua, bán thuốc lá”; “Sử dụng người chưa đủ 18 tuổi mua, bán thuốc lá”; “Bán, cung cấp thuốc lá cho người chưa đủ 18 tuổi”…

Một số trường hợp do nhiều áp lực, trong đó có áp lực thời gian, thậm chí cả nể, nên khi thẩm tra, những khiếm khuyết đó dễ bị bỏ qua. Bởi vậy, công tâm, thẳng thắn, minh bạch là một trong những yêu cầu cấp thiết đối với cơ quan thẩm tra dự án luật. Nếu dự án luật không bảo đảm chất lượng thì phải kiên quyết thực hiện nghiêm túc Khoản 3, Điều 64, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật “… không tiến hành thẩm tra dự án” và phải yêu cầu cơ quan trình chuẩn bị lại.

Thảo luận lần cuối, thông qua dự án luật

Việc thảo luận tại nghị trường để thông qua dự thảo luật có khá nhiều công đoạn nhỏ, nhưng quan trọng nhất là công đoạn tiếp thu, giải trình và biểu quyết thông qua.

Từ Khóa XI trở về trước, Quốc hội khi xem xét thông qua dự án luật là thông qua từng điều, từng chương rồi mới thông qua toàn bộ. Từ cuối Khóa XI đến nay, do số lượng luật thông qua trong mỗi kỳ họp ngày càng lớn nên dự thảo luật được thông qua theo mô hình “rút gọn”, sau khi trình bày báo cáo tiếp thu, giải trình lần cuối, thì thông qua một số điều rồi thông qua toàn bộ dự thảo luật. Điều này dễ dẫn đến một số điều, khoản chưa được hoàn thiện nhưng vẫn nằm trong tổng thể dự thảo luật được thông qua.

Hiện nay, Quốc hội cũng không thể trở lại cách thông qua từng điều như trước đây. Vậy nên làm như thế nào? Trước hết, nên biểu quyết riêng về những điều còn có nhiều ý kiến, có thể thảo luận thêm để làm rõ và thống nhất. Thứ hai, nên quyết định trước những điều cần thông qua trước; quyền quyết định này nên là đề xuất của các Đoàn đại biểu Quốc hội. Thứ ba, số điều biểu quyết trước phải bao gồm những điều đang còn có ý kiến băn khoăn (ít nhất khoảng 10% số điều của dự thảo).

Dù Quốc hội các khóa của thế kỷ XXI đã đạt được thành tựu cao trên chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn lập hiến, lập pháp, nhưng đúng như Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã lưu ý, không bao giờ được “ngủ quên trên vòng nguyệt quế”. Quốc hội càng không được “ngủ quên trên vòng nguyệt quế” vì sự phát triển nhanh, bền vững của đất nước, vì lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân và doanh nghiệp.

___________

(1) Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, Tập I, trang 175.