Địa vị pháp lý của tổ chức BHTG
|
|
Tổ chức BHTG ở Việt Nam hiện nay có tên gọi là “BHTG Việt Nam” - là một tổ chức tài chính của Nhà nước, có tư cách pháp nhân, được ngân sách nhà nước cấp vốn điều lệ, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, được miễn các khoản thuế nhưng phải bảo đảm an toàn vốn và tự bù đắp chi phí. Là một bộ phận cấu thành của hệ thống tài chính quốc gia, tổ chức BHTG là một công cụ quan trọng có chức năng trực tiếp bảo vệ quyền lợi người gửi tiền, đồng thời có nhiệm vụ góp phần bảo đảm an toàn hệ thống tài chính - ngân hàng. Việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức BHTG và quan hệ của tổ chức này với các cơ quan quản lý nhà nước phải đảm bảo theo các nguyên tắc sau:
Thứ nhất, địa vị pháp lý của tổ chức BHTG phải tương xứng với nhiệm vụ mà tổ chức này được trao, đồng thời phải đảm bảo cho tổ chức này có được quyền chủ động nhất định trong việc thực hiện các nhiệm vụ của mình.
Để tổ chức BHTG phát huy có hiệu quả mục tiêu trên cần khẳng định tổ chức BHTG là một định chế tài chính đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ thành lập và phê duyệt Điều lệ tổ chức, hoạt động, là công cụ để thực hiện chính sách của Chính phủ. Quy định này làm cho người dân tin tưởng và yên tâm hơn vào tổ chức BHTG. Cần lưu ý rằng, nếu vị thế của tổ chức BHTG bị thu hẹp, niềm tin của dân chúng vào chính sách BHTG cũng sẽ giảm sút, đặc biệt là vấn đề tâm lý và nguồn lực tài chính cho nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng đáng kể. Theo khuyến nghị của Hiệp hội bảo hiểm quốc tế (Việt Nam là thành viên) và Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng thì tổ chức BHTG nên được độc lập với Ngân hàng Trung ương. Thực tế thì hầu hết các nước trên thế giới đều quy định tổ chức BHTG là một tổ chức độc lập của Chính phủ (hoặc Quốc hội). Chỉ có một số rất ít nước như Lào, Sri Lanka, Banglađet v.v... có tổ chức BHTG trực thuộc Ngân hàng Trung ương.
Tổ chức BHTG cũng không thể là một doanh nghiệp (công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu), bởi vì: (i) khoản 1, Điều 4, Luật Doanh nghiệp định nghĩa rõ doanh nghiệp là “nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh” và “mục tiêu lợi nhuận”. Lúc này, vì mục đích kinh doanh và mục tiêu lợi nhuận, doanh nghiệp này sẽ hoạt động (xác định phí, chi trả…) thiên về tìm kiếm lợi nhuận, đề cao chức năng đầu tư, kinh doanh mà ít chăm lo đến vai trò an toàn hệ thống, không phù hợp với mục tiêu hoạt động của tổ chức BHTG. Nếu tổ chức BHTG là công ty TNHH thì dân không thể tin vào chính sách BHTG của Chính phủ. Vì thế, Chính phủ các nước đã công bố chính sách BHTG không giới hạn (tổ chức BHTG không thể phá sản); (ii) khó xác định trách nhiệm chủ thể chịu trách nhiệm khi doanh nghiệp này phá sản; (iii) bị ràng buộc với nhiều điều khoản của Luật Doanh nghiệp; (iv) cơ chế, chính sách tiền lương sẽ được thực hiện trên cơ sở nào khi khoản 1 Điều 73 Luật Doanh nghiệp quy định: “Người quản lý công ty và Kiểm soát viên được hưởng thù lao hoặc lương và lợi ích khác theo kết quả và hiệu quả kinh doanh của công ty”?
Thứ hai, tổ chức BHTG cần có địa vị pháp lý độc lập tương đối để có thể nâng cao được tầm hoạt động của mình ở trong nước cũng như trên quốc tế. Tổ chức BHTG phải có những quyền hạn tự chủ nhất định trong hoạt động của mình, tập trung phát huy tối đa các chức năng bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền thông qua việc góp phần bảo đảm sự an toàn của hệ thống các tổ chức tín dụng. Tính độc lập tương đối của BHTG Việt Nam phải được thể hiện trong các chính sách về tổ chức, triển khai các hoạt động nghiệp vụ, vị trí pháp lý, mối quan hệ với các cơ quan nhà nước v.v... Nguyên tắc này cũng phù hợp với một trong các nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả được Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng và Hiệp hội BHTG quốc tế ban hành vào tháng 6.2009: “quản trị - tổ chức của tổ chức BHTG cần được độc lập tương đối về hoạt động, minh bạch, có trách nhiệm giải trình và không bị tác động bởi hệ thống chính trị và khu vực tài chính ngân hàng”.
Tính độc lập tương đối của tổ chức BHTG cần xuất phát từ bản chất, mục tiêu, chức năng của tổ chức này. Mục đích, chức năng thiết yếu của tổ chức BHTG là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền. Do vậy, khi tổ chức BHTG được độc lập một cách tương đối thì hiệu quả của chính sách BHTG cũng sẽ được củng cố và bảo đảm, lòng tin của công chúng đối với hệ thống tài chính cũng được nâng lên, từ đó, hạn chế ảnh hưởng xấu gây ra bởi những ngân hàng gặp khó khăn. Tính độc lập tương đối còn tạo cho tổ chức này có một vị thế quan sát tốt hơn, chủ động hơn đối với hệ thống ngân hàng và là điều kiện để bảo vệ tốt hơn người gửi tiền, giảm thiểu tối đa chi phí giải quyết và tránh những xáo trộn, biến động không cần thiết trong nền kinh tế.
Theo thông lệ quốc tế, BHTG là một công cụ tài chính của nhà nước nhằm củng cố lòng tin đối với người gửi tiền thông qua việc chi trả tiền gửi được bảo hiểm khi tổ chức tín dụng mất khả năng thanh toán, tránh tình trạng rút tiền hàng loạt gây bất ổn cho nền kinh tế. Để thực hiện được chức năng này, thiết chế BHTG cần có một địa vị pháp lý rõ ràng có sự độc lập tương đối trong mối quan hệ với các cơ quan hành chính nhà nước, với các thành viên mạng an toàn tài chính quốc gia để bảo đảm khi tình trạng mất khả năng thanh toán xảy ra, tổ chức BHTG có thể phản ứng mau lẹ, can thiệp kịp thời và thực hiện các biện pháp hỗ trợ nhanh chóng. Nếu tổ chức BHTG quá phụ thuộc vào cơ quan quản lý nhà nước thì sẽ khó có thể can thiệp kịp thời và tham gia cùng các thiết chế - thành viên khác trong mạng an toàn tài chính giải quyết khủng hoảng một cách có hiệu quả.
Tuy nhiên, cùng với việc khẳng định tổ chức BHTG là tổ chức duy nhất thực hiện việc BHTG của dân và là định chế tài chính do Nhà nước thành lập để thực hiện chính sách công, nên cần làm rõ mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực BHTG hoặc giữa các cơ quan quản lý nhà nước đối với tổ chức BHTG như: trách nhiệm quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước trong việc quản lý và phối hợp thực hiện một số hoạt động nghiệp vụ, Bộ Tài chính trong việc cấp vốn, quản lý tài chính; Bộ Nội vụ trong việc bổ nhiệm các chức danh chủ chốt của tổ chức BHTG; Bộ LĐ-TB và XH về cơ chế tiền lương, phụ cấp v.v...
Thứ ba, cần khẳng định tổ chức BHTG là một cơ quan thuộc Mạng An toàn tài chính quốc gia gồm có Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Tài chính, Cơ quan Giám sát tài chính quốc gia và Tổ chức BHTG. Cần làm rõ cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin, cơ chế phối hợp trong việc xử lý của tổ chức BHTG với các thành viên của mạng an toàn tài chính nêu trên. Xác định rõ cơ chế chia sẻ thông tin và phối hợp xử lý giữa các cơ quan có thẩm quyền và tổ chức bảo hiểm tiền gửi trước thời điểm ban hành quyết định chấm dứt hoạt động và chấm dứt BHTG đối với tổ chức tham gia BHTG để bảo vệ người gửi tiền, đảm bảo an ninh trật tự xã hội, tránh đổ vỡ dây chuyền. Quan điểm này phù hợp với Nguyên tắc 15 - Phát hiện sớm, can thiệp và xử lý kịp thời của Bộ Nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả do Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng và Hiệp hội BHTG quốc tế đã ban hành. Theo đó, “tổ chức BHTG cần phải là một bộ phận của hệ thống an toàn tài chính để phát hiện sớm, can thiệp và xử lý kịp thời các ngân hàng đổ vỡ. Việc xác định và ghi nhận sớm thời điểm một ngân hàng đã, hay có nguy cơ gặp khó khăn nghiêm trọng về tài chính cần phải được tiến hành sớm trên cơ sở những tiêu chí được xác định cụ thể bởi các thành viên mạng an toàn tài chính hoạt động độc lập và có thẩm quyền”.
Nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức BHTG
Với việc khẳng định tổ chức BHTG là một định chế tài chính do Nhà nước thành lập để thực hiện chính sách tài chính công là: (i) bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, qua đó bảo vệ quyền lợi, tăng cường lòng tin và củng cố tâm lý của người gửi tiền và tiền gửi của dân chính là nền tảng tài chính của các tổ chức tín dụng; (ii) góp phần bảo đảm sự an toàn của hệ thống các tổ chức tín dụng thì tổ chức BHTG cần phải có tất cả các quyền hạn cần thiết để hoàn thành mục tiêu công và nhiệm vụ của mình. Vậy cơ chế nào, quyền hạn nào và nhiệm vụ của tổ chức này đến đâu để có thể bảo vệ tốt nhất người gửi tiền, đóng góp đáng kể vào việc bảo đảm sự an toàn của hệ thống là những nội dung quan trọng của pháp luật về BHTG của Việt Nam.
BHTG nói chung và BHTG của Việt Nam nói riêng được sinh ra là để thực hiện chức năng bảo hiểm cho tiền gửi của những người gửi tiền ở các tổ chức có huy động tiền gửi của dân chúng. Trong trường hợp tổ chức tham gia BHTG bị phá sản thì tổ chức BHTG đứng ra chi trả tiền bảo hiểm cho người dân. Do vậy, một trong các nhiệm vụ quan trọng, bắt buộc cần được trao cho tổ chức BHTG là nhiệm vụ: cấp và thu hồi Giấy chứng nhận bảo hiểm cho các tổ chức tham gia BHTG; thu phí bảo hiểm; cung cấp thông tin cho người gửi tiền; thực hiện nhiệm vụ chi trả bảo hiểm khi tổ chức tham gia bảo hiểm bị phá sản và cuối cùng là tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị phá sản. Ngoài ra, tổ chức BHTG có nhiệm vụ nâng cao nhận thức công chúng: tuyên truyền về BHTG đối với công chúng; hướng dẫn, đào tạo, tư vấn về các nghiệp vụ BHTG và các nghiệp vụ liên quan tới BHTG.
Tuy nhiên, bên cạnh cơ chế bảo vệ người gửi tiền bằng việc thực hiện chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền như trên thì cần có một cơ chế bảo vệ người gửi tiền tốt hơn đó là cơ chế bảo đảm sự hoạt động an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và cơ chế cảnh báo sớm, đề phòng và khắc phục sớm tình trạng khó khăn, mất khả năng thanh toán của các tổ chức tín dụng. Do vậy, tổ chức BHTG cần phải được trao quyền hạn theo dõi, giám sát và đánh giá rủi ro trong hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG; hỗ trợ cho tổ chức tham gia BHTG khi có nguy cơ mất khả năng chi trả nhưng chưa đến mức phải đặt trong tình trạng kiểm soát đặc biệt. Vai trò cứu giúp, hỗ trợ (tài chính) khi tổ chức tín dụng tạm thời mất khả năng thanh khoản của tổ chức BHTG là quan trọng, vì chi trả là cần thiết cho người gửi tiền, còn hỗ trợ là thực sự cần thiết cho các tổ chức tín dụng, cho sự ổn định của hệ thống.
Hoạt động giám sát của tổ chức BHTG phải được hiểu là nhằm (i) giảm rủi ro đối với các Quỹ BHTG do Nhà nước giao cho BHTG quản lý (ii) thực hiện tốt các nhiệm vụ bảo vệ người gửi tiền và (iii) giảm thiểu rủi ro cho hệ thống ngân hàng. Đây là việc giám sát mang tính an toàn và đề phòng rủi ro về khả năng thanh toán của tổ chức nhận tiền gửi.
Giám sát rủi ro của tổ chức BHTG có nhiều điểm tương đồng với giám sát của các công ty bảo hiểm đối với khách hàng của mình. Điểm khác biệt cơ bản là các công ty bảo hiểm giám sát khách hàng trên cơ sở hợp đồng bảo hiểm vì lợi ích của chính mình và lợi ích khách hàng. Tổ chức BHTG giám sát các thành viên của mình trên cơ sở pháp luật và trước hết vì lợi ích chung trong đó có lợi ích của cả các thành viên. Chức năng giám sát của tổ chức BHTG với tư cách là cơ quan bảo vệ quyền lợi người gửi tiền. Việc phát hiện, cảnh báo, dự báo sớm được tình trạng hoạt động của các tổ chức tín dụng thành viên là một cách làm hiệu quả nhất trong việc thực hiện chính sách BHTG, đảm bảo sự an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng, giảm thiểu tối đa các chi phí phát sinh để giải quyết các hậu quả xấu sau này của các tổ chức tín dụng thành viên. Để tránh tình trạng có sự xung đột trong chức năng giám sát trong cùng một cơ quan cũng như của các cơ quan quản lý nhà nước khác nhau, cần tiến tới tách bạch giám sát, xây dựng cơ chế chia sẻ thông tin, sử dụng thông tin giữa các cơ quan giám sát với nhau. Để giảm thiểu các chi phí hành chính, thời gian, tài chính, công sức của cơ quan giám sát nhà nước và của doanh nghiệp, cần xây dựng nguyên tắc về việc sử dụng, tham khảo kết quả giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước đã thực hiện trước đó nếu có sự trùng lắp, chồng chéo về đối tượng giám sát.
Sự ra đời của tổ chức BHTG Việt Nam cách đây hơn 10 năm là một sự kiện quan trọng và có ý nghĩa của Nhà nước đối với xã hội về cơ chế, chính sách xây dựng, củng cố niềm tin của dân chúng, những người gửi tiền vào sự an toàn của khoản tiền gửi của mình. Niềm tin của dân chúng chính là nguồn lực cho sự phát triển ổn định, bền vững kinh tế - xã hội của đất nước, là nền tảng tài chính cho các tổ chức tín dụng. Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam có sự hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế giới và với sự phát triển nhanh, mạnh, năng động và cạnh tranh gay gắt của thị trường tài chính đã có tác động không nhỏ đến sự an toàn và kiểm soát rủi ro của các tổ chức nhận tiền gửi của người dân. Thực tiễn đó đòi hỏi hoạt động BHTG nói chung và tổ chức BHTG Việt Nam nói riêng trong bối cảnh mới phải có một vị thế và có một địa vị pháp lý tương xứng với mục tiêu, nhiệm vụ của mình và phù hợp với thông lệ quốc tế.
