Trong bài viết “Một số nhận thức cơ bản về kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của dân tộc”, Tổng Bí thư Tô Lâm đã xác định 7 định hướng chiến lược đưa đất nước vào kỷ nguyên mới. Một trong 7 định hướng đó là, tăng cường tính Đảng trong xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, mà giải pháp căn bản là “Chuyển đổi tư duy xây dựng pháp luật theo hướng vừa bảo đảm yêu cầu quản lý nhà nước, vừa khuyến khích sáng tạo... Luật chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc”[1].
Ts. Bùi Ngọc Thanh - Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội
Để thực thi có hiệu quả cao nhất sự lãnh đạo của Đảng, đứng đầu là Tổng Bí thư, chúng ta cũng cần nhìn lại quá trình gần 40 năm của công cuộc đổi mới, Quốc hội các khóa đã trăn trở, chuyển đổi tư duy lập pháp qua các giai đoạn như thế nào?
Những dấu mốc của công tác lập pháp
Hành trình lập pháp cho thấy, Quốc hội đã cải tiến, đổi mới nhiều cách làm luật qua các giai đoạn.
Bảy khóa Quốc hội trong chiến tranh và thời kỳ bao cấp (1946 - 1987), Quốc hội xây dựng và ban hành được 29 đạo luật. Trong tất cả các đạo luật đó không có luật nào là luật kinh tế, mà chỉ là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, hình sự, dân sự, tổ chức các đoàn thể chính trị - xã hội. Việc điều hành nền kinh tế của đất nước chủ yếu bằng nghị quyết của Quốc hội, nghị định, quyết định của Chính phủ và thông tư của các bộ, ngành.
Giai đoạn đầu của công cuộc Đổi mới (những năm 1986 - 2000): do chuyển đổi từ thể chế kinh tế kế hoạch hóa sang thể chế kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước (hay có sự điều tiết vĩ mô) nên việc xây dựng luật kinh tế lúc này gặp nhiều khó khăn, thách thức. Chúng ta chưa có nhiều hiểu biết về nền kinh tế hàng hóa đa thành phần cũng như kiến thức kinh tế thị trường nói chung. Mặt khác, do chưa làm luật kinh tế bao giờ, nên khi bắt tay vào làm các luật này lại “đụng” vào những vấn đề rất mới với nền kinh tế kế hoạch. Đó là các vấn đề, như đầu tư nước ngoài, phát triển doanh nghiệp tư nhân, cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế, phá sản doanh nghiệp...
Do vậy, hầu hết các luật về kinh tế ở giai đoạn này đều được xây dựng theo dạng luật khung, luật nguyên tắc. Tại một cuộc hội thảo của Ủy ban Kinh tế - Ngân sách khóa X, Chủ tọa đã rút ra “5 không” và 4 “mất” của loại luật này (“5 không” là không đồng bộ, không thống nhất, không minh bạch, không thực tế và không đủ rõ; “4 mất” là mất thời gian, mất chi phí, mất cơ hội và mất bạn hàng). Sau khi luật được thông qua, Chính phủ cũng mất rất nhiều thời gian, công sức để nghiên cứu hướng dẫn thi hành. Trong đó phải chú ý đến từng nội dung của luật, hướng dẫn sao cho đúng với quy định của luật và phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan...
Giai đoạn thứ hai, sau nhiều năm, tiếp cận với nền kinh tế mới, hòa nhập khu vực, hội nhập quốc tế sâu rộng, chúng ta khẳng định được mô hình kinh tế của đất nước, đó là nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và để khắc phục tình trạng “luật khung, luật ống” chậm đi vào cuộc sống, khó thi hành nên chúng ta chuyển sang xây dựng luật cụ thể, luật chi tiết. Là luật cụ thể, chi tiết nên thời gian xây dựng mỗi luật khá dài và đã từng bước khắc phục hạn chế, khiếm khuyết của luật khung, luật nguyên tắc.
Giai đoạn thứ ba, bắt đầu từ giữa nhiệm kỳ khóa XI: Lúc này Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24.5.2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
Trong định hướng, Nghị quyết chỉ rõ: “Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả Trung ương và địa phương theo hướng Quốc hội ban hành luật, giảm dần việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh; Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Xác lập cơ chế bảo đảm luật được thi hành ngay khi có hiệu lực”.
Song, trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, có nhiều vấn đề mới, không phải vấn đề nào cũng có thể luật hóa chi tiết, cụ thể được ngay, vì thế Quốc hội đã thực hiện đúng như tinh thần Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị mà sau này đã xác định, đó là “Những vấn đề cấp bách, đã chín, đã rõ, được thực tiễn chứng minh, có sự thống nhất cao mới xây dựng, ban hành luật; những vấn đề tuy cấp bách, cần thiết, nhưng là vấn đề mới, chưa đạt đồng thuận cao thì có thể quy định thí điểm. Trước mắt, chưa triển khai xây dựng những dự án luật có nội dung phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau, cần thêm thời gian nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng”. Tinh thần này được Quốc hội tuân thủ đối với cả Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm cũng như trong từng dự án luật, pháp lệnh cụ thể.
Và, từ Quốc hội khóa XI đến nay, số lượng các đạo luật được thông qua là lớn nhất và chất lượng cũng được bảo đảm ngày càng tốt hơn.
Song, như Tổng Bí thư Tô Lâm đã chỉ rõ, “Hệ thống pháp luật còn có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, chưa phù hợp với sự phát triển kinh tế, xã hội, chậm được bổ sung, sửa đổi, thay thế... Cơ chế, chính sách, pháp luật chưa tạo dựng được môi trường thực sự thuận lợi để thúc đẩy đổi mới sáng tạo...”[2]. Vì vậy phải tiếp tục được đổi mới.
Dấu mốc mới về đổi mới mạnh mẽ tư duy xây dựng pháp luật
Bám sát chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm, tại Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội khóa XV (có thể coi là bước sang giai đoạn thứ tư), công tác xây dựng pháp luật được triển khai với định hướng, Luật chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, luật khung.
Mới nghe, thì “tên tuổi” như là “trùng lặp” với tư duy ban đầu vừa bước vào công cuộc đổi mới đất nước, song nội hàm thì khác hẳn. Nếu trước đây phải làm luật khung, luật nguyên tắc là vì khi ấy chúng ta chưa có nhiều hiểu biết về nền kinh tế sản xuất hàng hóa đa thành phần, càng chưa có nhiều kiến thức về nền kinh tế thị trường nói chung, thì đến nay trải qua gần 40 năm Đổi mới, chúng ta đã hiểu biết khá rõ ràng nền kinh tế thị trường nói chung và nắm vững nội hàm của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN của Việt Nam. Các nhà khoa học của Đảng ngay từ những năm đầu của thập niên 90 thế kỷ trước đã nghiên cứu và chỉ ra khá rành mạch tính hai mặt (mặt ưu thế và mặt khuyết tật) của nền kinh tế thị trường nói chung[3].
Cụ thể, mặt ưu thế bao gồm: Tính mềm dẻo, tính tự điều chỉnh cao nên dễ thích nghi khi nền kinh tế có những biến cố, biến động; tính năng động cao, luôn luôn có sự đổi mới kỹ thuật, công nghệ nhằm đổi mới, nâng cao chất lượng sản phẩm và chất lượng các dịch vụ; nhu cầu xã hội đa dạng do đó các loại hàng hóa, các loại dịch vụ cũng được đa dạng hóa và rất phong phú để đáp ứng các nhu cầu tiêu dùng muôn vẻ khác nhau của đời sống xã hội. Cùng với đó là mức độ hoạt động hiệu quả cao hay thấp hay không có hiệu quả của từng doanh nghiệp được thể hiện rất rõ ràng (hiệu quả thì trụ vững và phát triển; không hiệu quả thì lụn bại, thậm chí bị phá sản). Người lao động buộc phải năng động, phải chủ động nâng cao trình độ mọi mặt, nâng cao kỹ năng nghề gồm cả kỹ năng cứng (chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật) và kỹ năng mềm (phép đối nhân xử thế với đồng nghiệp, lãnh đạo, quản lý, khả năng sử dụng ngoại ngữ) và phải hết sức nghiêm túc trong lao động, trong công việc nếu không muốn sớm bị đào thải.
Mặt khuyết tật gồm: Kinh tế thị trường chỉ chú ý đầy đủ đến lợi nhuận, lợi ích cá nhân, khá nhiều trường hợp gây thiệt hại lớn cho xã hội, hủy hoại môi trường sinh thái; tính tự phát, cạnh tranh tự nó không bảo đảm được tính hợp lý về cơ cấu sản phẩm dẫn đến sản xuất thừa gây lãng phí nghiêm trọng, hoặc sản xuất thiếu gây khủng hoảng tiêu dùng trong xã hội. Đồng thời, kinh tế thị trường không bảo đảm được cơ cấu hợp lý của nền kinh tế, nói cách khác là, cơ cấu nền kinh tế hình thành tự phát. Đặc biệt là mục tiêu xã hội không được giải quyết hợp lý, thấu đáo, vì kinh tế thị trường chỉ chú ý đến nhu cầu có khả năng thanh toán, rất thờ ơ, lạnh nhạt với các nhu cầu không có khả năng thanh toán của người nghèo, người khuyết tật, nhóm người yếu thế nói chung trong xã hội. Kinh tế thị trường gây ra phân cực xã hội rất mạnh, phân hóa giàu nghèo với mức độ lớn. Quan hệ xã hội trong nhiều trường hợp chỉ lấy đồng tiền và địa vị cá nhân trong xã hội làm thước đo lẫn nhau. Tính xảo trá, lừa đảo, tệ nạn xã hội phát sinh, phát triển tràn lan, rất khó khắc phục...
Nghiên cứu, gạt bỏ tất cả những mặt trái, khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường nói chung, chọn lọc kỹ lưỡng, tiếp thu mặt ưu thế của nó, chúng ta quyết tâm xây dựng và thực hiện một “nền kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập quốc tế, vận hành đầy đủ, đồng bộ theo các quy luật của kinh tế thị trường, có sự quản lý của nhà nước pháp quyền XHCN do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; bảo đảm định hướng XHCN, nhằm mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh” và “Một đặc trưng cơ bản, một thuộc tính quan trọng của định hướng XHCN trong kinh tế thị trường ở Việt Nam là phải gắn kinh tế với xã hội, thống nhất chính sách kinh tế với chính sách xã hội, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước, từng chính sách và trong suốt quá trình phát triển”[4].
Từ sự nhận thức của Nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) đã khá rõ các mô hình kinh tế như nói trên và đất nước hòa nhập khu vực, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng nên cơ quan lập pháp có thể chỉ xây dựng luật nguyên tắc, luật khung và cơ quan hành pháp cụ thể hóa bằng Nghị định hướng dẫn thi hành.
Nghiên cứu tỉ mỉ, sâu sắc, khách quan định ra đường lối phát triển nền kinh tế của đất nước là một thành tựu vĩ đại của Đảng ta. Và việc chuyển đổi tư duy lập pháp qua các giai đoạn để xây dựng luật pháp thích ứng với nền kinh tế chuyển đổi là một thành tựu lớn lao của Quốc hội.
Vấn đề đáng quan tâm là, theo quy trình xây dựng luật hiện hành thì công việc pháp chế của Chính phủ (cơ quan hành pháp) sẽ có sự thay đổi rất lớn về mặt thời gian. Hiện tại, hơn 95% số các dự án luật đều do Chính phủ trình và việc tổ chức hướng dẫn thi hành luật là những nhiệm vụ của Chính phủ không thể thay đổi. Nếu Chính phủ trình dự án luật chi tiết, luật cụ thể thì có nghĩa là khi luật được thông qua, sẽ ít vấn đề phải hướng dẫn; nếu Chính phủ trình dự án luật khung, luật nguyên tắc thì có nghĩa là sẽ phải hướng dẫn rất nhiều điều, khoản thuộc nội dung của luật sau khi luật được thông qua. Tức là, đầu tư thời gian, công sức nhiều cho công đoạn soạn thảo luật chi tiết thì thời gian, công sức đầu tư cho hướng dẫn thi hành sẽ giảm bớt nhiều.
Nhưng có một thực tế hiện nay là, các luật được thông qua là những luật chi tiết, ít điều khoản phải hướng dẫn, mà cho đến Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội Khóa XV (tháng 10.2024), trong báo cáo trước Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ nêu rõ, “vẫn còn tình trạng nợ đọng, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh”. Thực tế này đặt ra yêu cầu, Chính phủ sẽ phải củng cố, tăng cường cơ quan pháp chế cả ở Văn phòng Chính phủ (nơi chủ trì giúp Chính phủ thẩm định dự án luật) và cả ở các bộ, cơ quan ngang bộ (nơi chủ trì soạn thảo các dự án luật và giúp Chính phủ khởi thảo văn bản hướng dẫn thi hành luật) sẽ phải mạnh hơn nữa, chất lượng hơn nữa, để đáp ứng yêu cầu mới về chuyển đổi tư duy xây dựng pháp luật. Trong điều kiện tổ chức lại bộ máy, giảm đầu mối, giảm biên chế của cơ quan hành chính nhà nước, thì đây là một thách thức lớn, song nhất thiết phải vượt qua.
Tăng cường tính Đảng trong công tác lập pháp, tiếp tục đổi mới tư duy xây dựng pháp luật trong điều kiện nhận thức mới và kế thừa kinh nghiệm của 8 khóa Quốc hội kể từ khi đất nước bắt đầu Đổi mới đến nay, chúng ta tin tưởng chắc chắn rằng, nhất định Quốc hội sẽ làm tròn sứ mệnh, góp phần xứng đáng trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của dân, do dân và vì dân trong kỷ nguyên mới.
[1] Bài của Gs,Ts Tô Lâm, Tạp chí Cộng sản số 1.050 (11.2024).
[2] Bài của Gs,Ts Tô Lâm, Tạp chí Cộng sản số 1.050 (11.2024).
[3] Một số vấn đề lý luận và thực tiễn của quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường ở nước ta. Ban Tư tưởng Văn hóa Trung ương, Tập 1, Hà Nội 1992, xem các trang 15-19.
[4] Gs,Ts. Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng, Tạp chí Cộng sản số 966 (5.2021) trang 8.
