Xác định vị trí của Chính phủ dựa vào vai trò của quyền hành pháp trong cơ cấu quyền lực nhà nước

Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ là vấn đề đã được đặt ra trong nhiều năm gần đây. Đợt thảo luận sôi nổi nhất được gắn với mốc thời gian quan trọng, đó là khi chuẩn bị các nội dung để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp vào những năm 1999 – 2001. Vào thời điểm đó, tổ chức quyền hành pháp được đặt trong mối quan hệ tổng thể với tổ chức quyền lực nhà nước theo các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Mặc dù các vấn đề được thảo luận là tương đối đa dạng, từ vị trí, chức năng, mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước đến cơ cấu, thành phần, chế độ trách nhiệm và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, nhưng phương án cuối cùng được lựa chọn là chỉ sửa đổi, bổ sung một số quy định về thẩm quyền của Chính phủ.

Chế định Chính phủ – một số vấn đề đặt ra

Với việc sửa đổi một số điều, Hiến pháp đã không tạo ra cơ sở, dù chỉ ở dạng nguyên tắc chung hay tạo dựng tinh thần cho việc cải tiến một cách cơ bản tổ chức và hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước, trong đó có Chính phủ. Dự án Luật Tổ chức Chính phủ được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của QH nhưng chưa được trình trong suốt một thời gian dài.

Như đã rõ, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước Trung ương mà đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp là vấn đề cốt lõi phản ánh mô hình chính thể vốn là đối tượng điều chỉnh quan trọng của Hiến pháp. Để đổi mới một cách căn bản tổ chức và hoạt động của Chính phủ, không thể chỉ nhằm vào sửa đổi các Luật mà phải bắt đầu từ Hiến pháp là căn cứ ban hành văn bản lập pháp.

Về lý thuyết, chế định Chính phủ hiện tại chưa đáp ứng yêu cầu tạo dựng thể chế cho tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp theo các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Để thực hiện nguyên tắc phân công giữa các quyền, cần xác định rõ vị trí và mối quan hệ giữa các quyền. Trong khi đó, Hiến pháp chưa giải quyết triệt để quan hệ phân công, phối hợp giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp, giữa quyền hành pháp với nguyên thủ quốc gia.

Về thực tiễn, tổ chức và hoạt động của Chính phủ gặp những vướng mắc mà để giải quyết cần bắt đầu từ những vấn đề mang tính căn nguyên, đó là: vị trí, phạm vi hoạt động, chế độ trách nhiệm của quyền hành pháp. Ví dụ: việc không hoàn thành chương trình xây dựng pháp luật của QH với biểu hiện chậm trình dự án luật hay đề nghị điều chỉnh chương trình không thể chỉ khắc phục qua thay đổi quy trình xây dựng văn bản hay tăng sự quan tâm của cơ quan soạn thảo, bổ sung nguồn nhân lực mà phải nhìn nhận lại quan hệ giữa Chính phủ với QH trong lập pháp, kể từ sáng kiến pháp luật đến quyền từ chối trình một dự án luật.

Hơn lúc nào hết, nhu cầu sửa đổi Hiến pháp trở nên cần thiết, tạo cơ hội hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Cải cách thể chế này là điều kiện quan trọng để cải cách Chính phủ.

Sửa đổi các quy định về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ

Điều 2 Hiến pháp sau khi được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung với tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã ghi nhận sự phân công giữa ba quyền, trong đó có quyền hành pháp. Tuy nhiên, quyền hành pháp chưa được trao cho Chính phủ; Chính phủ vẫn được xác định là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất.

Cách quy định này vừa không bảo đảm tính chặt chẽ, nhất quán của Hiến pháp kể cả về mặt nội dung cũng như kỹ thuật, vừa gây ra tranh luận về mặt khoa học giữa hành pháp và hành chính là những thuật ngữ đều được sử dụng chỉ vị thế của Chính phủ.

Chính phủ luôn có nhiệm vụ chấp hành, tổ chức thực hiện các văn bản lập pháp. Nội dung này vốn dĩ đã hàm chứa trong quyền hành pháp. Tính chấp hành của Chính phủ trước đây được ghi nhận dưới khía cạnh nhấn mạnh mối quan hệ thứ bậc giữa QH và Chính phủ; vì vậy đã được đưa vào quy định về vị trí pháp lý của Chính phủ. Nếu coi Chính phủ là chủ thể được trao quyền hành pháp thì tổ chức thi hành pháp luật là thẩm quyền đặc trưng, nhất thiết phải hiện diện trong hệ thống nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.

Vấn đề cần được quan tâm là mối quan hệ giữa Chính phủ với Chủ tịch Nước và UBTVQH. Trước hết, cần xác định rõ vị trí của nguyên thủ quốc gia trong bối cảnh quyền lực nhà nước đang được cơ cấu với ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Về định chế của Chủ tịch Nước, không những không có quy định mà tinh thần của Hiến pháp cũng chưa cho phép bình luận chính xác về mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với hai quyền lập pháp và hành pháp. Thẩm quyền của Chủ tịch Nước hiện nay có nhiều nội dung mang màu sắc của quyền hành pháp. Cùng với việc nghiên cứu về vị trí của Chính phủ, đã đến lúc cần sửa đổi cả quy định về địa vị pháp lý của Chủ tịch Nước.

Theo cách hiểu chung nhất, quyền hành pháp là quyền quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo tinh thần pháp quyền, hành pháp hướng hoạt động của mình đến việc bảo đảm các quyền, tự do của cá nhân, đến chức năng phục vụ và bảo đảm an ninh trên mọi lĩnh vực.

Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thực hiện tốt chức năng của Nhà nước, giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước với thị trường. Theo đó, Nhà nước quản lý nền kinh tế bằng pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và các công cụ điều tiết trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường.

Đã có quan điểm cho rằng, trong mô hình Nhà nước pháp quyền, Chính phủ phải trở thành trung tâm của bộ máy Nhà nước, duy trì và phát triển kinh tế, xã hội bằng việc hoạch định chính sách, tổ chức thực thi pháp luật. Với ý tưởng đó, phạm vi hoạt động của quyền hành pháp ngày càng mở rộng, với những thách thức phát sinh khó lường từ biến đổi khí hậu đến phòng, chống thảm họa thiên tai; từ phòng, chống khủng bố đến đói nghèo, dịch bệnh.

Với tính chất là cơ quan đảm nhiệm quyền hành pháp, Chính phủ có vai trò quan trọng trong điều tiết nền kinh tế. Đã có những tranh luận khác nhau xung quanh mức độ cũng như sự cần thiết của việc Chính phủ (Nhà nước) can thiệp vào lĩnh vực kinh tế. Hoạt động của Chính phủ các quốc gia cho thấy, Chính phủ không thể không điều tiết thị trường. Vấn đề đáng lưu ý ở đây chỉ là cách thức và liều lượng. Hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, lường trước, cảnh báo các biến cố là những cách thức được thực hiện ở các thời điểm khác nhau hay đượåc lựa chọn theo thứ tự ưu tiên cần thiết.

Hiến pháp được sửa đổi lần này để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Trong bối cảnh đó, việc xác định vị trí của Chính phủ nên dựa vào vai trò của quyền hành pháp trong cơ cấu quyền lực nhà nước thay vì lấy tính thứ bậc trong tương quan với QH làm tiêu chí chủ đạo.

Về chức năng của Chính phủ, vấn đề đặt ra là cần làm rõ nội dụng của thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước. Để đạt mục tiêu này, cần căn cứ vào vai trò truyền thống, đặc trưng của hành pháp và phân định thẩm quyền của Chính phủ với QH và với Chủ tịch Nước.

Yêu cầu luôn đặt ra với Chính phủ là chú trọng các nhiệm vụ hoạch định chính sách phát triển xã hội và tổ chức thực hiện chính sách đó một cách sáng tạo.

Nhà nước pháp quyền là nơi đề cao giá trị và tinh thần pháp luật. Cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân đều hoạt động trên cơ sở các quy định của pháp luật. Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền không chỉ là một thiết chế hoạt động theo Hiến pháp, pháp luật mà còn có nhiệm vụ duy trì trật tự pháp lý. Quá trình hình thành, phát triển của Chính phủ các nước đã chứng minh vai trò quan trọng của cơ quan hành pháp trong việc xây dựng thể chế, từ hoạch định chính sách đến trình dự án luật, từ ban hành văn bản pháp quy hay các văn bản theo ủy quyền lập pháp đến tổ chức thi hành pháp luật. Yêu cầu đặt ra là cần chú trọng quản lý nhà nước về công tác xây dựng, thi hành pháp luật. Vấn đề này càng có ý nghĩa trong điều kiện hiện nay, khi hệ thống pháp luật đang cần hoàn thiện cả về số lượng văn bản cũng như chất lượng thể chế để đáp ứng các đòi hỏi về nền pháp luật mang tính pháp quyền.

Nhà nước pháp quyền thúc đẩy sự phát triển của các thiết chế của xã hội dân sự. Chính phủ phải có định hướng hoạt động và có khả năng làm xúc tác cho khu vực công cộng, tư nhân và sẵn sàng cùng họ giải quyết các vấn đề của cộng đồng. Chính phủ mạnh không đồng nghĩa với tham vọng cung cấp mọi dịch vụ cho xã hội. Hoạt động sản xuất, kinh doanh, cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho xã hội còn được thực hiện bởi các chủ thể khác như doanh nghiệp, thị trường... Từ đó, Chính phủ cần giảm các nhiệm vụ chỉ mang mục đích kinh doanh hay cung cấp dịch vụ, không gắn với quản lý nhà nước (hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, dự báo, tham mưu điều hành, kiểm tra).

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thẩm quyền của Chính phủ trong việc thực hiện cơ chế kiểm soát này cần được nghiên cứu, thể hiện ngay trong Hiến pháp.

Một vấn đề tưởng chừng mang tính kỹ thuật nhưng lại thể hiện quan niệm về phạm vi của quyền hành pháp, đó là phương pháp xác định thẩm quyền của Chính phủ. Trong tinh thần đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI định hướng nhiệm vụ tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, tổ chức tinh gọn và hợp lý, tăng tính dân chủ và pháp quyền trong điều hành của Chính phủ, nâng cao năng lực dự báo, ứng phó và giải quyết kịp thời những vấn đề mới phát sinh. Khó có thể liệt kê đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ một khi phạm vi và đối tượng quản lý nhà nước lại có xu hướng biến đổi. Có lẽ cách quy định khái quát thẩm quyền của Chính phủ là lựa chọn thích hợp, tránh vướng mắc bấy lâu khi thực hiện ý định quy định thật chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Một số nhiệm vụ bấy lâu nay được trao cho một chủ thể khái quát là Nhà nước có thể nghiên cứu trao đích danh cho Chính phủ và không nhất thiết nâng thành tầm hiến định. Các Chương II và III Hiến pháp dành quy định chính sách của Nhà nước về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, công nghệ. Nhiều nhiệm vụ cụ thể được nêu tại các chương II và III là thuộc về nội dung điều hành của Chính phủ vốn cần linh hoạt, sáng tạo và mang tính dự báo (Nhà nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa – Điều 15); (Nhà nước tạo điều kiện để củng cố và mở rộng các hợp tác xã hoạt động có hiệu quả – Điều 20, hay Nhà nước và xã hội phát triển du lịch, mở rộng hoạt động du lịch trong nước và du lịch quốc tế – Điều 42). Từ đó, nên xem xét cách thiết kế các chương này và rộng hơn, bố cục, cơ cấu của Hiến pháp.

Một số thẩm quyền của Chính phủ cần được phân định rõ về nội dung với nhiệm vụ, quyền hạn của QH. Hiện nay, Chính phủ “thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân; thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia”, trong khi QH quyết định “nhiệm vụ kinh tế - xã hội”, quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia”; Chính phủ “thống nhất quản lý công tác đối ngoại”, trong khi QH “quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại” (Điều 83) và “quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại” (Khoản 13, Điều 84).

Về Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giữ vị trí trung tâm trong cơ cấu hành pháp. Vai trò trung tâm của người đứng đầu hành pháp thể hiện ở quyền điều hành bộ máy hành pháp từ Trung ương tới địa phương; ở quyền đưa ra quyết định cuối cùng về những vấn đề còn ý kiến khác nhau giữa thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước; ở bản lĩnh khi giải quyết các vấn đề đột xuất hay trong tình trạng đặc biệt. Và tập trung hơn cả là chế độ trách nhiệm cá nhân trước các cơ quan có thẩm quyền về toàn bộ kết quả hoạt động của hệ thống hành pháp.

Thủ tướng định hướng chính trị cho hoạt động của Chính phủ, điều hành để thực hiện định hướng trong nhiệm kỳ của mình và chịu trách nhiệm trước nhân dân, thuyết phục xã hội về hướng lựa chọn.

Theo quan niệm chung, tính chất tập thể của Chính phủ được thừa nhận. Tuy nhiên, xuất phát từ những học thuyết về hành pháp, cùng với nỗ lực tìm kiếm giải pháp riêng giải quyết vấn đề tổ chức nhà nước, một số quốc gia đã hình thành mô hình độc đáo nhằm đề cao tối đa vị thế và trách nhiệm của Thủ tướng.

Được quyết định bởi chính thể, vị trí của Thủ tướng Chính phủ là một trong những nội dung quan trọng của Hiến pháp. Nói cách khác, các quy định của Hiến pháp phải là cơ sở để hình thành Luật Tổ chức Chính phủ, đạo luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành pháp với vai trò trung tâm của Thủ tướng.

Theo Hiến pháp, Chủ tịch Nước đề nghị QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng; căn cứ vào Nghị quyết của QH bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Như vậy, cần làm rõ vị trí của Chủ tịch Nước trong quan hệ với hành pháp.

Về mối quan hệ giữa Thủ tướng và các thành viên Chính phủ, Hiến pháp quy định: Phó thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng (Điều 110). Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực, ngành mình phụ trách (Điều 117). Mặc dù đã được thiết kế với nỗ lực đáp ứng yêu cầu, xu hướng cá thể hóa trách nhiệm, song các quy định hiện nay của Hiến pháp vẫn cho cảm giác rằng, quyền hành pháp do một tập thể gánh vác, chịu trách nhiệm và vai trò cá nhân người đứng đầu Chính phủ chưa thật sắc nét.

Hiện nay, Thủ tướng là ĐBQH, do QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm. “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước QH và báo cáo công tác với QH, UBTVQH, Chủ tịch Nước” (Điều 110). Cùng lúc đó, Hiến pháp (Điều 109) quy định: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước QH và báo cáo công tác với QH, UBTVQH, Chủ tịch Nước”. Như vậy, hình thành chế độ trách nhiệm tương tự như nhau ứng với hai chủ thể: một là tập thể Chính phủ, trong đó có Thủ tướng và chủ thể khác là cá nhân người đứng đầu Chính phủ.

Về lý luận cũng như thực tiễn, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước QH không chỉ về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ghi tại Điều 114 Hiến pháp mà về toàn bộ hoạt động của tập thể Chính phủ, mỗi thành viên Chính phủ. Hiến pháp cũng không có cơ chế tiếp theo để xử lý triệt để về chế độ trách nhiệm của tập thể Chính phủ trước QH. Với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, QH phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do QH bầu hoặc phê chuẩn (Điều 84). Trong hoàn cảnh và điều kiện của Việt Nam, vấn đề giải tán Chính phủ như một tập thể chưa được đặt ra. Suy cho cùng, người chịu trách nhiệm cuối cùng và toàn diện về kết quả hoạt động của Chính phủ là Thủ tướng. Thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm về quản lý ngành, lĩnh vực trước QH, nhưng đầu tiên phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng. Để tạo cơ chế chịu trách nhiệm của Thủ tướng trước QH, cần làm rõ mối quan hệ giữa Thủ tướng và các Bộ trưởng.

Đổi mới chính quyền địa phương là nội dung chắc chắn sẽ được thảo luận khi sửa đổi Hiến pháp. Với định hướng xây dựng nền hành chính thông suốt, hiện đại, bên cạnh việc thiết kế các mô hình tổ chức chính quyền địa phương, thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ liên quan đến điều hành các cơ quan nhà nước địa phương mà trước hết là UBND cần có thay đổi tương ứng.

Như vậy, cần sửa đổi hàng loạt các điều của Hiến pháp có quy định về QH, Chủ tịch Nước, Chính phủ và chính quyền địa phương.