Từ thực tế vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong thi hành án dân sự...
Thi hành án dân sự là công đoạn cuối cùng của hoạt động tố tụng dân sự, bảo đảm cho bản án, quyết định của tòa án được chấp hành nghiêm. Hiệu quả thi hành án là một trong những yếu tố quan trọng để đo lường tính hiệu quả của hoạt động tư pháp.
Trong lịch sử, Nhà nước ta đã xây dựng nhiều mô hình thi hành án khác nhau. Từ năm 1993 trở lại đây, Tòa án không chịu trách nhiệm tổ chức thi hành án dân sự, việc tổ chức thi hành án dân sự do cơ quan thi hành án dân sự thuộc các cơ quan tư pháp địa phương đảm nhiệm. Tuy thuộc các cơ quan tư pháp địa phương nhưng cơ quan thi hành án dân sự có con dấu riêng, tài khoản riêng và trong tổ chức thi hành án dân sự cơ quan thi hành án được độc lập. Do được xác định là hệ thống cơ quan thi hành án độc lập nên Thủ trưởng cơ quan thi hành án và Chấp hành viên không chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chánh án Tòa án nhân dân nơi Chấp hành viên công tác. Về tổ chức và hoạt động, Chấp hành viên chỉ chịu sự quản lý, kiểm tra của cơ quan thi hành án và cơ quan quản lý thi hành án cấp trên. Quyền hạn của Chánh án trong thi hành án dân sự trước kia (ra quyết định thi hành án, giải quyết khiếu nại, tố cáo...) được chuyển giao cho Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự.
Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa cơ chế thi hành án, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 2.1.2002 của Bộ Chính trị về Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới nêu định hướng: Tiếp tục tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong công tác thi hành án dân sự, nâng cao hiệu quả công tác thi hành án, giải quyết căn bản tình trạng án tồn đọng. Đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thi hành án dân sự, nâng cao vai trò trách nhiệm của các cơ quan thi hành án.
Nghị quyết số 49/NQ-TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 làm rõ thêm định hướng trên: Chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án. Xác định rõ trách nhiệm của UBND xã, phường, thị trấn và của cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, thành phố trong việc thi hành các hình phạt không phải là hình phạt tù để thực hiện nghiêm túc các bản án của tòa án. Từng bước thực hiện việc xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án. Như vậy, trong giai đoạn này, hoạt động thi hành án được định hướng là tập trung về một đầu mối thuộc Chính phủ, đồng thời mở rộng theo hướng xã hội hóa.
8 năm thực hiện Nghị quyết số 49 đã cho thấy hiệu quả hoạt động thi hành án đã được cải thiện. Tuy nhiên, xuất phát từ thực tiễn, Bộ Chính trị đã có sự điều chỉnh về định hướng tổ chức cơ quan thi hành án trong Kết luận số 92: Dừng việc thực hiện chủ trương “Chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án” nêu trong Nghị quyết số 49/NQ-TW. Tiếp tục thực hiện mô hình tổ chức cơ quan thi hành án như hiện nay. Những hạn chế, vướng mắc của công tác thi hành án được Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương chỉ rõ: chưa có cơ chế bảo đảm vai trò của Tòa án trong lĩnh vực thi hành án, giữa hoạt động xét xử và thi hành có sự cắt khúc, tách rời. Vì vậy, Tòa án không nắm được tình hình và kết quả thi hành án, không phát hiện kịp thời và chưa gắn trách nhiệm đối với những hạn chế, sai sót của bản án do Tòa án tuyên… chưa xác định rõ vị trí, tính chất của hoạt động thi hành án nên chưa phân định rõ phạm vi thẩm quyền của công tác kiểm sát và thanh tra, kiểm tra, đã làm chồng chéo hoặc bỏ sót hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm sát thi hành án.
Định hướng hiện nay của công tác cải cách hoạt động thi hành án là giữ nguyên mô hình tổ chức cơ quan thi hành án như hiện nay, nhưng cần tăng cường, gắn chặt công tác thi hành án với vai trò của Tòa án. Bảo đảm sự phù hợp với các quy định của Hiến pháp mới về nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong đó Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Thi hành án là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp tham gia thực hiện quyền tư pháp. Tòa án không chỉ xét xử và ra các quyết định thi hành án mà còn phải có trách nhiệm theo dõi tình hình và kết quả thi hành bản án, quyết định của mình. Tòa án cũng cần có trách nhiệm trong việc theo dõi, kiểm soát, thống kê các bản án, quyết định đã được Tòa án ra quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành và kịp thời khắc phục được những sai sót trong các bản án, quyết định đã tuyên như giải thích, đính chính, kháng nghị và trả lời khiếu nại.
Câu hỏi đặt ra là: sửa đổi Luật Thi hành án dân sự hiện hành như thế nào để thiết lập một cơ chế pháp lý bảo đảm những yêu cầu trên?
...đến sửa đổi vai trò Tòa án nhân dân trong Luật Thi hành án dân sự
Theo Kết luận của Bộ Chính trị, thi hành án dân sự là công đoạn cuối cùng của hoạt động tố tụng, gắn liền với việc thực hiện quyền lực tư pháp của Tòa án. Kết luận này hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế, Tòa án là cơ quan xét xử, cơ quan thi hành án chấp hành, tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Vì vậy, trong lần sửa đổi Luật Thi hành án dân sự lần này, cần quy định cơ chế phối hợp, phân công trách nhiệm giữa Tòa án và cơ quan, tổ chức thi hành án dân sự, bảo đảm trách nhiệm của Tòa án đối với hoạt động thi hành án dân sự. Tuy nhiên, liên quan đến nội dung, hiện có hai luồng ý kiến. Thứ nhất, ngoài các quyết định thuộc thẩm quyền ban hành của Tòa án như quy định hiện hành (quyết định miễn, giảm thi hành án, quyết định đình chỉ thi hành án trong trường hợp đã kháng nghị bản án, quyết định theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm), Tòa án chỉ cần ra một loại quyết định mang tính chất quyền lực tư pháp, đó là quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành, các loại quyết định khác trong quá trình thi hành án dân sự chỉ mang tính chất hành chính, thuộc về nghiệp vụ thi hành án dân sự thì do cơ quan, tổ chức thi hành án dân sự thực hiện. Thứ hai, Tòa án ra các quyết định liên quan trực tiếp đến khởi động việc thi hành án, làm dừng hoặc thay đổi tiến trình thi hành án chẳng hạn như quyết định thi hành án, hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ, ủy thác thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự ra các quyết định mang tính chất nghiệp vụ thi hành án, liên quan trực tiếp đến việc tổ chức thi hành quyết định của Tòa án đưa bản án, quyết định ra thi hành.
Có thể thấy, cả hai loại ý kiến trên đều hướng tới việc bảo đảm sự gắn kết giữa giai đoạn xét xử và giai đoạn thi hành án, tăng cường vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong hoạt động thi hành án. Tuy nhiên, theo Bộ Tư pháp, cơ quan được giao chủ trì sửa đổi Luật Thi hành án dân sự lần này, khác với thi hành án hình sự chỉ liên quan đến cá nhân người phải thi hành án, việc thi hành án dân sự liên quan đến tài sản, nên để thi hành án cần phải thực hiện nhiều thủ tục như xác minh có hay không có tài sản thuộc sở hữu chung hay riêng... Do vậy, nếu thực hiện theo loại ý kiến thứ hai sẽ làm phát sinh thêm nhiều thủ tục, kéo dài thời gian và làm tăng chi phí thi hành án, đồng thời Tòa án cũng phải bố trí thêm bộ máy và nhân sự để thực hiện, gây tốn kém, lãng phí. Mặt khác, xét về bản chất, quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành mang tính chất quyền lực tư pháp do Tòa án thực hiện là phù hợp, các loại quyết định khác trong quá trình thi hành án chỉ đơn thuần mang tính chất hành chính thuộc nghiệp vụ thi hành án nên cần giao cho cơ quan, tổ chức thi hành án dân sự thực hiện như hiện nay.
Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự được quy định theo hướng: Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án sẽ đồng thời là cơ quan có thẩm quyền ra quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành và chuyển cho cơ quan thi hành án dân sự thi hành. Tòa án ra các quyết định liên quan trực tiếp đến khởi động thi hành án, làm dừng hoặc thay đổi tiến trình thi hành án chẳng hạn như quyết định thi hành án, hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ, ủy thác thi hành án. Cơ quan thi hành án dân sự ra các quyết định mang tính chất nghiệp vụ thi hành án, liên quan trực tiếp đến việc tổ chức thi hành quyết định của Tòa án đưa bản án, quyết định ra thi hành.
Về nguyên lý, trong quá trình xem xét để ra quyết định cho thi hành bản án, Tòa án phải kiểm tra lại hình thức và nội dung của bản án đã tuyên án xem có sai sót, khiếm khuyết cần sửa chữa, giải thích thêm và xem xét luôn cả tính hợp pháp, tính khả thi của bản án đó. Quá trình này giúp Tòa án thường xuyên rút kinh nghiệm để chỉ đạo nâng cao chất lượng xét xử, qua đó giảm bớt một số công việc lâu nay cơ quan thi hành án phải làm rất mất thời gian, đó là xem xét phân loại án dân sự. Theo Phó chánh Văn phòng Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương Lưu Bình Nhưỡng, nếu được diễn đạt một cách hình ảnh thì giá trị của việc ra quyết định cho thi hành bản án của Tòa án có thể coi là biện pháp đóng dấu chất lượng cho bản án trước khi bàn giao cho cơ quan thi hành án tổ chức thi hành.
Tuy nhiên, nếu chỉ quy định về việc trao cho Tòa án quyền ra quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành thì có thực sự tăng cường vị trí, vai trò của Tòa án trong công tác thi hành án hay không? Theo dự thảo Luật, sau khi Tòa án ra quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành, cơ quan thi hành án sẽ ban hành quyết định thi hành án. Nếu cơ quan thi hành án phát hiện quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành không đúng hoặc bản án tuyên không rõ, không thể thi hành được hoặc không đủ tài liệu thì yêu cầu Tòa án đính chính, sửa chữa, thu hồi, hủy bỏ quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành, hoặc yêu cầu cung cấp thêm tài liệu hoặc trả lời kiến nghị của cơ quan thi hành án. Việc xác minh điều kiện thi hành án, ra quyết định đình chỉ thi hành vẫn thuộc quyền hạn của cơ quan thi hành án. Có nghĩa là, sau khi ra quyết định đưa bản án, quyết định ra thi hành, Tòa án chỉ còn trách nhiệm trả lời yêu cầu của cơ quan thi hành án.
Nhiều đại biểu tham dự Hội thảo đặt câu hỏi: cơ quan thi hành án, thuộc nhánh hành pháp, lại có quyền hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ việc thi hành một bản án của Tòa án, thuộc nhánh tư pháp, như vậy thì vai trò của Tòa án có thực sự được tăng cường hay không?
Đúng là dự thảo Luật có quy định về cơ chế báo cáo của cơ quan thi hành án đối với Tòa án. Nhưng Phó chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Nguyễn Công Hồng cho rằng, khi nhận được báo cáo như vậy Tòa án chưa có quyền ra quyết định mang tính chất pháp lý. Có thể nói, báo cáo chỉ là để báo cáo, còn chưa hề có cơ chế bảo đảm trách nhiệm của cơ quan thi hành án với Tòa án, và của Tòa án đối với bản án đã tuyên án. Như vậy, việc quy định cho Tòa án ra thêm một loại quyết định như dự thảo luật nhiều khả năng sẽ không đạt được kết quả theo lý thuyết mà chỉ làm tăng thủ tục hành chính, tăng chi phí.
Định hướng cải cách nhằm nâng cao hiệu quả thi hành án đã rõ ràng, tuy nhiên, xác định cụ thể vị trí của Tòa án trong công tác thi hành án trong sửa đổi Luật Thi hành án dân sự lần này như thế nào là nội dung cần được mổ xẻ, phân tích kỹ.
Luật Thi hành án dân sự được QH thông qua năm 2008. Theo chương trình, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự sẽ trình QH tại Kỳ họp thứ Bảy tới. Để triển khai thi hành Hiến pháp mới, nhiều luật có liên quan đến công tác thi hành án dân sự như Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân... đang trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung. Do đó, vấn đề đặt ra là cần sửa đổi cơ bản, toàn diện Luật Thi hành án dân sự, trong đó có nội dung về vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong thi hành án dân sự.
