Trưng cầu ý dân - hình thức thực hành dân chủ trực tiếp

Khoảng trống chưa được lấp đầy

Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh về “Phong cách quần chúng, dân chủ…” (chuyên đề năm 2013), thấy thấm thía vô cùng những lời dạy của Bác:“Trong bầu trời, không gì quý bằng nhân dân. Trong thế giới, không gì mạnh bằng lực lượng đoàn kết của nhân dân”;“Thực hành dân chủ là chìa khóa vạn năng giải quyết mọi khó khăn”. Lại liên tưởng đến những ý kiến đóng góp cho quy định về trưng cầu ý dân trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: có ý kiến đề nghị phải trưng cầu ý dân khi thông qua Hiến pháp; ngược lại cũng có ý kiến cho rằng chưa nên đề cập đến vấn đề trưng cầu ý dân trong Hiến pháp, vì đây là vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau, cần được tiếp tục nghiên cứu. Vấn đề đặt ra là: dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nên tiếp cận như thế nào đối với vấn đề trưng cầu ý dân - một hình thức thực hành dân chủ rộng rãi và trực tiếp?

Có thể hiểu “trưng cầu ý dân” là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra một vấn đề quan trọng để nhân dân trực tiếp quyết định thông qua việc bỏ phiếu. So với các hình thức dân chủ đại diện, trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp có ưu thế hơn, vì người dân được thể hiện ý chí trực tiếp của mình thông qua việc biểu quyết. Khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân thì quyền quyết định cuối cùng thuộc về nhân dân, điều này khác với việc Nhà nước tổ chức lấy ý kiến nhân dân - khi đó kết quả lấy ý kiến sẽ là cơ sở tham khảo, định hướng để tiếp thu, chỉnh lý, còn quyền quyết định vẫn thuộc về cơ quan có thẩm quyền.

Ở Việt Nam, ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946, trưng cầu ý dân đã được chế định bằng việc ghi nhận quyền phúc quyết “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc liên hệ đến vận mệnh quốc gia” (Điều 21). Xuyên suốt trong các bản Hiến pháp tiếp theo đều ghi nhận về chế định này. Hiến pháp 1959, 1980 quy định thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân cho cơ quan thường trực của QH (trong Hiến pháp 1959 gọi là “Ủy ban Thường vụ Quốc hội”, còn trong Hiến pháp 1980 gọi là “Hội đồng nhà nước”). Đến Hiến pháp năm 1992, việc trưng cầu ý dân được quy định ở Điều 53, 84 và 91 “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”; “Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân”; và “Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội”. Ngoài quy định nêu trên trong các bản Hiến pháp, cho đến nay chưa có một văn bản pháp luật nào quy định cụ thể để thi hành các quy định của Hiến pháp về trưng cầu ý dân (Luật Tổ chức QH tại Điều 2, Điều 6 quy định như trong Hiến pháp năm 1992). Và trên thực tế, quyền phúc quyết hay bỏ phiếu trưng cầu ý dân chưa bao giờ được thực thi.

Lần này, Hiến pháp năm 1992 sẽ được sửa đổi với nhiều bổ sung quan trọng. Riêng khoảng trống trong chế định trưng cầu ý dân vẫn chưa được lấp đầy trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp và ghi gọn là: “Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. So với chế định trưng cầu ý dân trong Hiến pháp năm 1992, lần sửa đổi này chưa cụ thể hơn, dường như người dân vẫn ở vào thế bị động trong quy trình sửa đổi văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất của đất nước.

Cần thiết quy định trong Hiến pháp về trưng cầu ý dân

Một trong những điểm mới trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 so với Hiến pháp hiện hành là sửa quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp” thành “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”. Hoàn toàn không đơn thuần là sự thay đổi về mặt từ ngữ mà là cách thể hiện lại cho đúng với bản chất dân chủ của Nhà nước ta - Mọi quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực Nhà nước. Do vậy, nhân dân mới là chủ thể của quyền lập hiến, lập pháp, còn QH là cơ quan đại diện cao nhất được nhân dân ủy quyền, giao phó “thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”, chứ không phải là cơ quan có quyền lực cao nhất trong lập hiến, lập pháp. Dẫn chiếu đến nội dung sửa đổi này để thấy rõ hơn vai trò chủ thể của nhân dân trong việc ban hành, sửa đổi Hiến pháp. Và, để thấy rằng quy định “Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định” mâu thuẫn với quyền lực tối cao của nhân dân trong lập hiến, lập pháp. Lẽ ra, trong trưng cầu ý dân, QH không phải là cơ quan có quyền quyết định mà chỉ là cơ quan tổ chức thực hiện; nhân dân phải là người quyết định - thông qua quy định trong Hiến pháp: những vấn đề nào sẽ ủy quyền cho cơ quan đại diện thực hiện và những vấn đề nào cơ quan nhà nước phải “hỏi dân” để người dân xem xét, quyết định.

Bản chất dân chủ của Nhà nước ta đòi hỏi phải có cơ chế để nhân dân thực hiện được quyền làm chủ của mình. Trưng cầu ý dân sẽ là một trong những cơ chế để nhân dân thực hành dân chủ trực tiếp, có ý nghĩa góp phần thực hiện định hướng chung của Đảng và Nhà nước ta là chủ trương, chính sách phải xuất phát từ nhân dân, phát huy trí tuệ của nhân dân và hợp lòng dân. Với ý nghĩa đó, việc xây dựng trong Hiến pháp một chế định trưng cầu ý dân rõ ràng, cụ thể, đúng bản chất dân chủ là hết sức cần thiết, nhằm tạo ra công cụ pháp lý để nhân dân cùng Đảng, Nhà nước quyết định một cách sáng suốt những vấn đề hệ trọng về quốc kế dân sinh, thắt chặt hơn nữa mối quan hệ “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”; đồng thời tạo cơ sở pháp lý quan trọng để mở rộng việc thực hành dân chủ trực tiếp - mà như Bác Hồ đã nói: đó là chìa khóa vạn năng giải quyết mọi khó khăn.

Thực tế, có không ít khó khăn, thách thức đặt ra đối với việc hiến định và thi hành trên thực tiễn quyền bỏ phiếu trưng cầu ý dân. Một là, kinh nghiệm về trưng cầu ý dân ở nước ta còn hạn chế. Về mặt quy phạm chỉ có một vài điều luật quy định trong các bản Hiến pháp, về mặt thực tiễn, chúng ta chưa một lần tổ chức trưng cầu ý dân; hai là, trưng cầu ý dân là phương thức thực hiện dân chủ trực tiếp và rộng rãi để quyết định những vấn đề có tính trọng đại của nhà nước, xã hội. Do đó, đòi hỏi phải xây dựng thủ tục trưng cầu ý dân bảo đảm tính dân chủ, huy động tối đa sự tham gia của tất cả các đối tượng có quyền biểu quyết; ba là, so với các hình thức dân chủ đại diện, trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp rất khó tổ chức trên thực tiễn, mất nhiều thời gian, công sức, tiền của. Do đó, yêu cầu đặt ra là việc tổ chức trưng cầu ý dân phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục rõ ràng, chặt chẽ, công khai, hợp lý và khoa học, tránh tính hình thức, thiếu chỉ đạo sâu sát của các cấp, các cơ quan hữu quan; bốn là, không phải tất cả những người tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân đều am hiểu như nhau về những vấn đề được đưa ra trưng cầu. Đây là thách thức lớn đối với công tác tuyên truyền, phổ biến về nội dung đưa ra trưng cầu ý dân và vận động nhân dân bỏ phiếu biểu quyết; năm là, kết quả của cuộc trưng cầu ý dân quyết định chiều hướng của vấn đề đưa ra trưng cầu nên có ảnh hưởng lớn đến chính sách phát triển của đất nước. Đây cũng là thách thức lớn đối với việc quy định các vấn đề hệ trọng nào cần đưa ra trưng cầu ý dân.

Kinh nghiệm của Australia cho thấy, kể từ khi Hiến pháp 1901 quy định việc sửa đổi Hiến pháp phải đưa ra trưng cầu ý dân, đã có 40 cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức nhưng chỉ có 8 đề nghị sửa đổi Hiến pháp được dân chúng thông qua. Các nhà khoa học Australia nhận định nguyên nhân dẫn đến thất bại này là do chưa thực hiện tốt công tác tuyên truyền, phổ biến về nội dung Hiến pháp và các đề nghị sửa đổi Hiến pháp, trong khi đó người dân lại mong muốn chính quyền thông tin cho họ đầy đủ hơn về vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân. Như vậy, suy cho cùng thì lỗi chủ yếu dẫn đến thất bại khi trưng cầu ý dân thuộc về phía chính quyền chứ không hoàn toàn do người dân không am hiểu, hay thiếu quan tâm đến vấn đề trưng cầu ý dân.

Từ kinh nghiệm thực tiễn ở Australia, chúng tôi cho rằng nếu có băn khoăn về những khó khăn, thách thức đặt ra như đã nêu ở trên, thì chẳng qua đó chỉ là những băn khoăn về tính tác nghiệp chứ không phải ở nội hàm của việc tổ chức trưng cầu ý dân. Và nhiệm vụ của các nhà làm luật, chuyên gia, nhà khoa học và cán bộ lãnh đạo, quản lý là phải nghiên cứu khắc phục những hạn chế, vượt qua những thách thức đó. Không nên vì băn khoăn những điều này mà chúng ta chưa hiến định rõ chế định trưng cầu ý dân, hoặc đề nghị chưa đặt vấn đề trưng cầu ý dân trong Hiến pháp. Bởi lẽ, rõ ràng là những hạn chế này không phải xuất phát từ bản thân chế định trưng cầu ý dân, mà đó là những bất cập của quá trình tổ chức thực hiện.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này cần khẳng định sự cần thiết quy định trong Hiến pháp về trưng cầu ý dân, vấn đề còn lại là chế định này nên điều chỉnh như thế nào, ở mức độ nào là hợp lý. Trong điều kiện hiện nay, có lẽ nên điều chỉnh về trưng cầu ý dân theo mô hình: chế định trưng cầu ý dân được quy định nguyên tắc trong Hiến pháp và được quy định cụ thể trong một đạo luật riêng. Tuy nhiên, nguyên tắc không có nghĩa là giao cho QH toàn quyền quyết định, mà trong Hiến pháp cần quy định rõ những nội dung bắt buộc phải trưng cầu ý dân (trong đó có Hiến pháp, những vấn đề liên quan đến chủ quyền biên giới quốc gia, lãnh thổ…) và những nội dung nào có thể giao cho QH quyết định. Phạm vi trưng cầu ý dân cũng là vấn đề cần được điều chỉnh ngay trong Hiến pháp: có thể trưng cầu trên phạm vi toàn quốc, cũng có thể là trên địa bàn địa phương. Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp, Luật về Trưng cầu ý dân phải được ban hành để cụ thể hóa và giải quyết những thách thức đặt ra: những vấn đề phải trưng cầu ý dân; chủ thể có quyền kiến nghị trưng cầu ý dân; tuyên truyền, vận động và trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân…

Trở lại với tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hiến pháp năm 1946, trong điều kiện hiện nay, khi nền dân chủ xã hội chủ nghĩa không ngừng được mở rộng, chúng ta hoàn toàn có đủ điều kiện phát huy tư tưởng lập hiến của Người. Theo đó, quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân, nhân dân có thể ủy quyền cho QH thực hiện quyền lập hiến, nhưng nhân dân - thông qua cuộc trưng cầu ý dân - phải là người có quyền quyết định đối với việc ban hành mới, sửa đổi Hiến pháp, bảo đảm cho đạo luật cơ bản nhất của đất nước ta là kết tinh giữa ý Đảng, lòng dân, phép nước.