Trách nhiệm của ĐBQH với hiệu quả hoạt động của chế độ dân chủ đại diện

QH trong chế độ dân chủ đại diện

Trong hệ thống chính trị của quốc gia có nhiều thiết chế mang tính đại diện, trong đó có Nghị viện (QH), các đảng chính trị, chế độ vận động hành lang (lobbism), các nghiệp đoàn, phường hội, các phương tiện thông tin đại chúng. Một trong những thiết chế có nhiều ảnh hưởng nhất của chế độ đại diện là Nghị viện. Với tính cách là một thiết chế quyền lực chính trị, Nghị viện ra đời trước hết ở nước Anh trong thế kỷ XIII dưới dạng một cơ quan đại diện của các đẳng cấp. Mô hình đó lan dần sang nhiều nước châu Âu để cuối cùng chuyển hóa thành cơ quan dân chủ đại diện.

Dân chủ đại diện có mục đích cốt lõi là đại diện lợi ích. Trong hệ thống dân chủ đại diện, QH có chức năng đại diện cho các loại lợi ích. Tính đại diện đó bao gồm việc thể hiện lợi ích của các nhóm xã hội; bảo đảm sự điều hòa lợi ích; hoạch định chính sách, ban hành pháp luật và kiểm soát về mặt chính trị đối với các cơ quan thực thi chính sách và pháp luật nhằm bảo đảm sự điều hòa lợi ích; giải quyết sự xung đột lợi ích.

Lẽ đương nhiên, phương thức để thực hiện các cơ chế đại diện này phụ thuộc vào tính chất của nền chính trị và chính thể của quốc gia.

Ở nước ta, QH là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Vị trí và chức năng đó của QH được bảo đảm bởi Hiến pháp, pháp luật, bằng toàn bộ hoạt động lãnh đạo và phối hợp của Đảng và cả hệ thống chính trị, sự quan tâm chính trị và sự kiểm tra, giám sát của nhân dân. Tuy nhiên, có thể nói, nhân vật trung tâm bảo đảm hiệu quả hoạt động của QH chính là các đại diện QH.

Đại biểu Quốc hội – họ là ai?

Trong khoa học chính trị và khoa học pháp lý có khái niệm quy chế đại biểu; tiếng Latin “mandatum”, tiếng Anh: mandate có nghĩa là giao phó, ra lệnh, ủy quyền, việc một người này cho phép một người khác quyền được thực hiện những quyết định pháp lý nhất định. Trong chế độ dân chủ đại diện, quy chế đại biểu là sự thể hiện mối quan hệ giữa những người đại biểu với các cử tri đã bầu ra họ. Đây là vấn đề mấu chốt của nội dung quy chế đại biểu và cũng là yếu tố quan trọng làm nên tính đại diện của đại biểu. Yếu tố này đến lượt nó đặt ra những vấn đề pháp lý sau đây.

Trong quan hệ giữa đại biểu với cử tri, ý chí, nguyện vọng và lợi ích của cử tri có ý nghĩa ràng buộc đến mức độ nào đối với đại biểu?

Trong quan hệ giữa đại biểu với cử tri thì đại biểu có thể độc lập đến mức độ nào trong việc phản ánh lợi ích của toàn xã hội (của nhân dân) và lợi ích của cử tri. Nói khác đi, đại biểu có thể tự do phát biểu chính kiến của mình hay không và ở mức độ nào?

Với tính cách là chủ thể trung tâm của chế độ dân chủ đại diện, người đại biểu sắm vai trò đại diện nào: cho toàn thể nhân dân (cử tri cả nước)? cho cử tri đã bầu ra mình ở đơn vị bầu cử?

Xét theo lịch sử thì quan điểm ra đời đầu tiên nhằm phản ánh mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri là quan điểm cho rằng, đại biểu chỉ có thể phản ánh lợi ích của cử tri đã bầu ra mình mà thôi. Đó là quy chế mệnh lệnh- hay còn gọi là cơ chế ủy quyền bắt buộc (imperative mandate). Quan niệm đó xuất phát từ lý thuyết về chủ quyền nhân dân của J.Rouseau được ông mô tả trong trước tác Về Khế ước xã hội, hay là các nguyên lý của luật chính trị (1762) như sau: “Chủ quyền không thể có đại diện bởi cùng lý do của việc không thể tha hóa nó. Về bản chất, chủ quyền thể hiện ở ý chí chung, mà ý chí thì không thể có đại diện; hoặc là nó, hoặc đó là một ý chí khác, không có cái ở giữa. Các đại diện của nhân dân, vì thế, không phải và không thể là người đại diện của nhân dân; họ chỉ là những người được nhân dân ủy quyền; họ không thể giải quyết tối hậu bất kỳ một vấn đề gì. Mọi đạo luật, nếu nhân dân không tự khẳng định nó một cách trực tiếp, sẽ không có giá trị và đó chưa phải là luật”⁽¹⁾. Như vậy, theo học thuyết này thì đại biểu chỉ là người tiếp nhận ý chí và quyền lực từ nhân dân và hoàn toàn tuân theo ý chí và quyền lực đó.

Một phần quan trọng của quy chế mệnh lệnh là chế định về quyền của cử tri bãi miễn đại biểu.

Quan niệm thứ hai về mối quan hệ giữa đại biểu với cử tri là quan điểm hoàn toàn ngược lại với quan điểm về quy chế mệnh lệnh. Theo đó, người đại biểu không bị ràng buộc bởi ý chí của cử tri đã bầu ra mình mà cùng với các đại biểu khác tạo thành một tập thể nghị viện và chịu trách nhiệm phản ánh lợi ích của toàn dân tộc, của cả nước. Trong trường hợp đó, đại biểu được coi là đã được bầu ra tại khu vực bầu cử mà không phải là bởi khu vực bầu cử. Việc chia ra các khu vực bầu cử chỉ mang tính kỹ thuật thực hiện bầu cử. Trường hợp này được gọi là quy chế đại diện tự do (Free representative mandate), trong hoạt động của mình đại biểu không bị ràng buộc bởi các yêu cầu của cử tri mà lấy lương tâm, Hiến pháp và pháp luật làm căn cứ. Từ đó, đại biểu không thể bị bãi miễn bởi bất kỳ ai, kể cả cử tri.

Theo nhiều tài liệu nghiên cứu thì người đề xướng quan điểm này là Edmunde Burke (1729 - 1797) một lý luận gia luật học và là nhà hoạt động chính trị Anh. Theo ông, đại biểu được bầu tại một đơn vị bầu cử phải quan tâm đến các cử tri đã bầu ra mình, nhưng đồng thời cần quan tâm đến sự nghiệp của toàn dân tộc, đại diện cho toàn thể nhân dân. Trong trường hợp các cử tri không hài lòng với đại biểu thì chỉ có thể không bầu lại cho đại biểu đó ở nhiệm kỳ tiếp theo mà thôi. E.Burke đã thể hiện rất rõ ý tứ đó trong một thông điệp tới các cử tri của mình vào năm 1774 như sau:

“Lẽ tất nhiên, may mắn và vinh dự được làm người đại biểu để được gần gũi với các bạn, những người đã bầu ra tôi. Nhưng tất cả những suy nghĩ của mình, toàn bộ lương tâm được giáo dục của mình tôi không thể dùng để làm hại các bạn, cũng không thể làm tổn hại đến cá nhân khác, nhóm người khác. Thứ quy chế mệnh lệnh mà theo đó người đại biểu phải nhất nhất tuân theo khi thảo luận hay biểu quyết là một thứ hoàn toàn không tồn tại trong pháp luật của đất nước này, nó không thể được ghi nhận trong các quy phạm Hiến pháp của chúng ta. Nghị viện không phải là diễn đàn của những người đại diện cho lợi ích khác nhau và thù nghịch với nhau; đó phải là một thiết chế nhân danh dân tộc để ra các quyết định với sự hiểu biết rằng chỉ vì một loại lợi ích, và đó là lợi ích của đất nước”⁽²⁾.

Triết lý cơ bản của quy chế đại diện tự do là bảo đảm sự độc lập về mặt pháp lý cho đại biểu để họ có thể trở thành thành viên một chủ thể lập pháp tập thể, phản ánh đầy đủ ý nguyện và lợi ích của toàn dân.

Lịch sử phát triển của chế định về quy chế đại biểu của cơ quan đại diện cho thấy quy chế mệnh lệnh ra đời sớm nhất vào các thế kỷ XV-XVI ở nước Pháp quân chủ. Khi đó là chế độ đại diện đẳng cấp. Nghị viện lúc bấy giờ chỉ là cơ quan tư vấn thuộc nhà Vua. Mỗi đẳng cấp bầu ra các đại biểu của mình tại Nghị viện và các đại biểu đó hoàn toàn phụ thuộc vào đẳng cấp đã bầu ra mình, có thể bị đẳng cấp bãi nhiệm trước thời hạn và khi hết nhiệm kỳ phải báo cáo về hoạt động của mình trước cơ quan đã bầu họ.

Khi giai cấp tư sản giành được chính quyền, quy chế mệnh lệnh nói trên đã bị bãi bỏ. Hiến pháp năm 1791 của Pháp đã xác lập quy chế đại diện tự do, theo đó đại biểu không có trách nhiệm báo cáo và không chịu sự giám sát của cử tri và không thể bị bãi nhiệm trước thời hạn.

Trong 72 ngày tồn tại, Công xã Paris năm 1871 đã chủ trương quay trở lại với quy chế mệnh lệnh trong quan hệ của đại biểu với cử tri. Sau này, Nhà nước Xô – viết và tất cả các nhà nước xã hội chủ nghĩa cũng đã áp dụng quy chế này. Đại biểu các Xô-viết, các đại biểu HĐND từ Trung ương đến địa phương đều chịu sự ràng buộc trước cử tri của mình, tiếp nhận yêu cầu và kiến nghị của cử tri, báo cáo công tác trước cử tri, có thể bị bãi nhiệm trước thời hạn nếu không hoàn thành trách nhiệm đại biểu hoặc không được cử tri tín nhiệm.

Đến nay, tại các quốc gia trên thế giới, xu hướng phổ biến là áp dụng quy chế đại diện tự do. Điều đó thông thường được khẳng định trong Hiến pháp một cách trực tiếp. Chẳng hạn, Điều 38 Luật cơ bản của CHLB Đức năm 1949 “Các đại biểu Bundestag (Hạ viện) là những người đại diện cho toàn thể nhân dân và không bị ràng buộc bởi yêu cầu hay kiến nghị của cử tri và chỉ phục tùng lương tâm của mình”.  Hiến pháp Italy năm 1947 (điều 67) xác định rằng, thành viên nghị viện đại diện cho dân tộc và thực hiện các chức năng của mình không theo quy chế mệnh lệnh. Điều 67 Hiến pháp Tây Ban Nha quy định: “Các thành viên Nghị viện không bị ràng buộc bởi quy chế mệnh lệnh”.

Hiến pháp năm 1993 của Liên bang Nga không tỏ thái độ rõ ràng về mức độ ràng buộc của đại biểu Nghị viện trước cử tri. Tuy nhiên, Luật về đại biểu nghị viện không quy định quyền của cử tri bãi nhiệm đại biểu, cũng không còn có quy định về chế độ bắt buộc tiếp nhận yêu cầu và kiến nghị của cử tri như Hiến pháp và luật của Liên Xô trước đây. Trong khi đó, luật này xác định yêu cầu đại biểu Duma Quốc gia và đại biểu Hội đồng Liên bang phải giữ mối liên hệ với cử tri và thông tin cho cử tri về hoạt động của mình khi tiếp xúc với cử tri thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Như vậy, ở LB Nga, tuy không duy trì quy chế mệnh lệnh nhưng đại biểu không hoàn toàn độc lập. Triết lý của Hiến pháp LB Nga cho rằng, người đại biểu phải đại diện cho nhân dân; ý chí và lợi ích của nhân dân không là con số cộng lợi ích của các khu vực, các nhóm cử tri, bởi các lợi ích đó không phản ánh đầy đủ định hướng phát triển của đất nước, của đời sống xã hội. Tuy nhiên, để phản ánh được ý chí và lợi ích chung của nhân dân, thành viên Nghị viện lại phải gắn bó mật thiết với những người đã bầu ra mình, nắm bắt được cái riêng đó trong cái chung ở tầm quốc gia. Ở nghĩa đó, thành viên Nghị viện là nhân vật của nhân dân, là nhà hoạch định chính sách và pháp luật⁽³⁾.

Thực tế ở các nước không áp dụng quy chế mệnh lệnh và duy trì quy chế đại diện tự do cũng cho thấy không có sự đối lập hoàn toàn giữa hai loại quan hệ giữa đại biểu với cử tri. Nhiều trường hợp thậm chí cả cử tri còn coi đại biểu được bầu ở khu vực bầu cử của họ như là người bảo hộ, có trách nhiệm bảo vệ và đấu tranh cho lợi ích của khu vực mình; về phía mình, có nhiều trường hợp các ông nghị, bà nghị lấy ý kiến, vấn đề của địa phương mình làm công cụ, làm bảo bối để bảo vệ quan điểm khi tranh luận trước Nghị viện hoặc nhằm những mục đích chính trị khác. Thực tế đó đã dẫn đến nhiều cách duy trì mối liên hệ giữa các nghị sỹ với cử tri. Ở nhiều nước đã quy định thành lập các văn phòng của nghị sỹ không chỉ ở Thủ đô mà cả ở đơn vị bầu cử ở địa phương. Như vậy, có thể nói, ở đây có sự kết hợp giữa quy chế đại diện tự do về mặt pháp lý với sự hiện diện của quy chế mệnh lệnh trên thực tế.

Ở nước ta, Hiến pháp năm 1946 đã dành riêng một điều để khẳng định nghị viên không phải chỉ thay mặt cho địa phương mình mà còn thay mặt cho toàn thể nhân dân (Điều thứ 25). Tuy nhiên, Hiến pháp 1946 cũng đã quy định quyền của nhân dân bãi miễn đại biểu (Điều thứ 20) Nghị viện phải xét vấn đề bãi miễn một nghị viên khi nhận được đề nghị của tổng số cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên. Như vậy, Hiến pháp 1946 đã áp dụng sự kết hợp cả hai loại quy chế: quy chế đại diện tự do và quy chế mệnh lệnh. Kể từ Hiến pháp 1959, qua Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 hiện hành thực tiễn lập hiến Việt Nam đã áp dụng quy chế mệnh lệnh để xác định nội dung mối quan hệ của ĐBQH (cũng như đại biểu của HĐND) với cử tri ở cả hai yếu tố hợp thành của nó là khẳng định trách nhiệm báo cáo trước cử tri, chịu sự giám sát của cử tri và quy định quyền bãi miễn (hoặc bãi nhiệm) ĐBQH. Tuy vậy, khác với Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1946 trong Hiến pháp, cũng như Luật Tổ chức QH, Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH đều trước hết khẳng định “ĐBQH là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân” và đặt ra cả hai yêu cầu: “Không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước” và làm rõ hơn mức độ đại diện của ĐBQH.

Thực tiễn sinh hoạt của QH cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất ở nước ta đã đi theo hướng kết hợp giữa quy chế “mệnh lệnh với quy chế đại diện tự do. Quy chế mệnh lệnh bảo đảm sự ràng buộc, gắn bó của đại biểu với cử tri, trách nhiệm phản ánh ý chí và nguyện vọng của cử tri cụ thể nơi đại biểu được bầu và trách nhiệm báo cáo của đại biểu trước cử tri, khả năng giám sát của cử tri đối với đại biểu. Trong khi đó, quy chế đại diện tự do đòi hỏi đại biểu phải vươn lên tầm người đại biểu của toàn thể nhân dân, thành viên của một tập thể thực hiện quyền lập hiến và lập pháp.

Những vấn đề đặt ra

Như đã nêu ở trên, nếu xét về mặt ý tưởng pháp lý, tức là theo cách thể hiện của Hiến pháp 1992 và của Luật Tổ chức QH cũng như Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH thì phần nổi trội thuộc về yếu tố của quy chế đại diện tự do (thông qua việc quy định trước hết “ĐBQH là người đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân”). Yếu tố của quy chế mệnh lệnh được thể hiện thông qua việc quy định: “Không chỉ đại diện cho nhân dân ở địa vị bầu cử” và thông qua quy định trách nhiệm của ĐBQH và các cơ quan Nhà nước hữu quan; thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của QH; trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri... và thông qua quy định về quyền của cử tri bãi nhiệm đại biểu. Thông qua việc tổ chức sinh hoạt của đại biểu theo Đoàn đại biểu. Những quy định này đặt ĐBQH hoàn toàn vào quỹ đạo của quy chế mệnh lệnh với đầy đủ hai yếu tố: tính ràng buộc đối với cử tri và khả năng bị cử tri bãi nhiệm.

Tuy nhiên, nhìn vào thực tiễn hoạt động của ĐBQH nước ta lại có thể thấy một sự trùng hợp của thực tiễn đó với ý tưởng pháp lý của Hiến pháp và Luật. Nói đúng hơn, cái mà sự đánh giá lâu nay cho là hình thức, chưa hiệu quả chính là mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri. Tính hình thức và thiếu hiệu quả đó cho thấy mức độ ràng buộc thấp của đại biểu trước ý chí của cử tri đã bầu ra mình, mức độ trách nhiệm có hạn của đại biểu trước các yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Trong sinh hoạt của đại biểu tại các kỳ họp ở các tổ đại biểu, đoàn đại biểu, tại Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH thì ý chí, nguyện vọng, yêu cầu và kiến nghị của cử tri cũng đã và đang không phải là căn cứ đầu tiên và có ý nghĩa quyết định cho các phát biểu, tranh luận, chất vấn của ĐBQH.

Như vậy, vấn đề được đặt ra và cần được giải quyết trên bình diện Hiến pháp là phải xác định tính thực tế của một trong hai loại quy chế đại diện trong mối quan hệ giữa ĐBQH và cử tri. Yếu tố đại diện tự do không phủ nhận yếu tố còn lại, nhưng nó quyết định tư cách chính thức của đại biểu, nội dung và phương pháp tổ chức hoạt động của đại biểu.

Hiến pháp, quan điểm của Đảng ta thể hiện qua Cương lĩnh khẳng định QH là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước ta. Chính vì vậy, ĐBQH cần được xác định là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước, đại diện cho nhân dân cả nước. Bên cạnh đó, cần đặt ra yêu cầu về sự gắn bó của ĐBQH với cử tri.

Một quy chế như vậy là bảo đảm pháp lý cần thiết để ĐBQH thực sự là thành viên của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nâng cao tầm đứng của nhà hoạch định tập thể chính sách và pháp luật, bảo đảm trách nhiệm cao của đại biểu trước cử tri cả nước và dân tộc; lấy trí tuệ, lương tâm và trách nhiệm của mình, lấy Hiến pháp – văn bản phản ánh tập trung nhất và cao nhất ý chí của nhân dân - làm căn cứ cho các quan điểm, các quyết định của mình. Quy chế đại diện tự do tạo cho đại biểu khả năng độc lập và chịu trách nhiệm cao trong việc đề xuất sáng kiến lập hiến, lập pháp, trong tranh luận tại nghị trường, đặc biệt là trong hoạt động chất vấn, điều trần, hoạt động giám sát.

Từ những phân tích nêu trên, theo quan điểm của chúng tôi, cần sửa đổi một số quy định sau đây của Hiến pháp:

Điều 7: bỏ phần thứ hai: ĐBQH bị cử tri hoặc QH bãi nhiệm

Điều 97:

1. ĐBQH là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước

2. Như quy định hiện hành

3. Như quy định hiện hành

_____________________

(1). Trích theo: Droit constitutionnel-Paris, 1995, P.48

(2). Trích theo: Droit constitutionnel-Paris, 1995, P.48

(3). S.M.Shahrai; A.A.Klishas: Luật Hiến pháp Liên bang Nga, Moscva.2010, Tr. 472.