Thực trạng hoạt động lập hiến, lập pháp và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức QH

Tuy nhiên, hoạt động lập hiến và lập pháp của QH vẫn còn nhiều khó khăn hạn chế. Trong đó đáng chú ý là những hạn chế về chất lượng các dự án luật không cao. Nhiều luật có tuổi thọ ngắn, số lượng các luật sửa đổi, bổ sung có tỷ lệ cao hơn trong danh mục các dự án luật trong chương trình xây dựng pháp luật hàng năm. Nhìn chung ít có luật nào tuổi thọ cao hơn 5 năm. Nhiều luật chỉ sau một năm đã thấy cần sửa đổi. Cá biệt có luật thông qua kỳ họp trước, đến kỳ họp sau đã có nhu cầu sửa đổi. Một số văn bản luật có nhiều điều khoản không khả thi vì copy các thiết chế nước ngoài không phù hợp với nước ta. Trong nhiều văn bản luật có điều khoản không cụ thể về nội dung mà đẩy cho nghị định hoặc các văn bản dưới luật khác. Ngôn ngữ, văn phong trong nhiều luật còn phảng phất phong cách của chỉ thị, nghị quyết. Nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội của cuộc sống còn thiếu luật, ngược lại có một số luật có phần vội vã chạy trước, bỏ xa đời sống thực tiễn. Đa phần các luật đều chuộng hình thức dung lượng to, chi phối chung mà hiếm các luật cụ thể, ngắn gọn về những vấn đề cụ thể, thiết thực đang cần có luật của đời sống. Do vậy mà có hiện tượng luật ra đời nhưng dường như dân không cần, không gần, không hiểu. Trong khi đó hoạt động giải thích luật theo luật của cơ quan có chức năng chưa được thực hiện tốt.

Nói cách khác, hạn chế lớn nhất của hoạt động lập pháp thời gian hơn 10 năm qua, kể từ khi Luật Tổ chức QH năm 2001 có hiệu lực thi hành, là chất lượng luật thấp, chưa thật sự đáp ứng đầy đủ nhu cầu của đời sống, chưa gắn bó sâu sắc với thực tiễn.

Nền nếp kỷ cương trong xây dựng chương trình, kế hoạch, trong thực hiện các quy trình xây dựng pháp luật chưa tốt. Hiện tượng tùy tiện đưa lên bỏ xuống thường xuyên diễn ra trong hầu hết các chương trình xây dựng pháp luật năm hoặc nhiệm kỳ. Đa số các dự án luật trình từ Chính phủ đều có vấn đề về chấp hành thời gian, thủ tục... theo quy định pháp luật. Các quy trình soạn thảo, thẩm định, góp ý, tổng hợp tiếp thu... các dự thảo luật còn nhiều vấn đề cần lưu ý chấn chỉnh hoặc sửa đổi. Chưa có một cơ chế cụ thể và minh bạch cho quy trình tổng hợp, tiếp thu các góp ý luật của ĐBQH. Nhiều ĐBQH luôn phàn nàn về hiện tượng vô tình hay cố ý bỏ sót hay bỏ qua các góp ý luật trong nhiều dự thảo luật cụ thể. Các quy định về việc trình dự thảo luật hoặc sáng kiến luật của ĐBQH còn chung chung nên số lượng các sáng kiến hoặc dự thảo luật dạng này rất hiếm, ĐBQH không thiết tha... Tuyệt đại đa số các dự án luật đều do Chính phủ trình, trong khi sự quan tâm, ý thức và trách nhiệm xây dựng pháp luật ở các bộ, ngành nhiều nơi, nhiều lúc không cao. Hệ quả là nhiều dự thảo luật chuẩn bị không tốt, chất lượng thấp. Mặt khác, nhiều dự thảo luật có dấu hiệu cơ quan nhà nước soạn thảo, xây dựng nhiều nội dung quy phạm pháp luật dường như chỉ để thuận tiện cho công việc quản lý nhà nước của bộ, ngành mình và có phần đẩy khó khăn, phức tạp về phía người dân.

Có dấu hiệu chi phối của lợi ích nhóm. Trong xã hội kinh tế thị trường tất nhiên có sự tác động của các nhóm lợi ích. Các nhóm lợi ích len lỏi khắp nơi, cố gắng chi phối mọi lĩnh vực. Pháp luật và hoạt động lập pháp, lập hiến đương nhiên càng được các nhóm lợi ích chú ý. Bởi vì nếu tác động tốt, những quy phạm pháp luật khi đã được thông qua sẽ giúp cho công việc kinh doanh của nhóm lợi ích thuận lợi vượt trội với những món lợi nhuận kết xù.

Thực tiễn xây dựng pháp luật cho thấy, luật pháp trên các lĩnh vực kinh tế, nhất là các luật về đô thị, xây dựng, đất đai, xuất nhập khẩu đặc biệt về buôn bán tiểu ngạch, kinh doanh tiền tệ, vàng và đá quý, kinh doanh các hàng hóa nhà nước độc quyền, khai thác tài nguyên khoáng sản... luôn trong tầm ngắm của các nhóm lợi ích.
Biểu hiện dễ thấy của các nhóm lợi ích trong quá trình xây dựng và ban hành một văn bản luật là cố gắng đưa vào dự thảo những điều, khoản có lợi qua sự tác động đến các ban, nhóm soạn thảo luật. Tạo dư luận ủng hộ các điều khoản luật đó trong quá trình lấy ý kiến dự thảo luật. Tiến hành một số tác động khác dưới một khái niệm chung là vận động hành lang trong các khâu còn lại của quá trình xây dựng luật.

Bên cạnh các nhóm lợi ích kinh tế còn có một dạng nhóm lợi ích khác luôn cố tạo ảnh hưởng trong quy trình lập pháp, đó là nhóm lợi ích trục lợi từ các cơ chế xin - cho và độc quyền trong quản lý nhà nước, có thể tạm gọi tên là nhóm lợi ích cơ chế. Có những văn bản luật sẽ quy định cụ thể chỉ có cấp nào, ngành nào, đơn vị nào mới có quyền quản lý, cấp giấy phép hay được phép kinh doanh, vận chuyển, phân phối, xuất nhập khẩu hay đơn giản chỉ là được phép hoặc có quyền thanh sát, kiểm tra... loại hàng hóa hay dịch vụ công - tư cụ thể nào đó. Những văn bản luật hay các điều, khoản luật đó sẽ được cấp, ngành, đơn vị hưởng lợi quan tâm và cố gắng tác động vào quá trình xây dựng và ban hành luật. Đó thực chất là sự tác động của lợi ích nhóm trong quá trình lập pháp. Nhóm lợi ích cơ chế có vẻ không tác động trắng trợn như nhóm lợi ích kinh tế mà thẩm thấu dần dần trong quá trình thông qua luật.

Những hạn chế, khó khăn trong thực trạng nêu trên do nhiều nguyên nhân. Phần lớn là do trình độ năng lực còn có hạn của các thành phần tham gia vào quy trình xây dựng và ban hành luật. Mặt khác đó cũng là khó khăn, hạn chế nảy sinh từ những đặc trưng kinh tế, xã hội, văn hóa, chính trị và lịch sử của nước ta. Để từng bước khắc phục các khó khăn hạn chế trên, việc xem xét, điều chỉnh bổ sung Luật Tổ chức QH là công việc cần thiết.

Luật Tổ chức QH hiện hành có 7 chương, 92 điều, được QH Khóa X thông qua và ban hành năm 2001. Riêng về hoạt động lập pháp lập hiến của QH, luật này không quy định tập trung trong một chương mà quy định rải rác khắp 7 chương của luật.

Điều 1: trong chương I về những quy định chung ghi: QH là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.

Điều 2: về nhiệm vụ và quyền hạn của QH, khoản 1 ghi rõ: Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Điều 7: về nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH ghi: Khoản 3. Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; và Khoản 4. Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao.

Điều 8: nhiệm vụ của UBTVQH trong kỳ họp QH có khoản 5. Chỉ đạo việc tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội và ý kiến của nhân dân để chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết và dự án khác trình Quốc hội. 

Điều 9: Trong việc xây dựng luật, pháp lệnh, UBTVQH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1. Lập dự án về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và trình QH quyết định; chỉ đạo việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

2. Thành lập Ban soạn thảo, phân công cơ quan thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh theo quy định của pháp luật;

3. Cho ý kiến về các dự án luật.

Điều 10: UBTVQH ra pháp lệnh căn cứ vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được QH thông qua.

Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật ra trước QH đều có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước UBTVQH.

Dự án pháp lệnh phải được Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban hữu quan của QH thẩm tra trước khi trình UBTVQH. Khi xét thấy cần thiết, UBTVQH quyết định gửi dự án pháp lệnh lấy ý kiến ĐBQH trước khi thông qua.

Các điều 21, 26, 27, 27a, 28, 28a, 29, 30, 31, 32, 33 quy định về nhiệm vụ của các Hội đồng Dân tộc và Ủy ban của QH trong hoạt động lập pháp, lập hiến.

Điều 48: quy định ĐBQH có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước QH, dự án pháp lệnh ra trước UBTVQH theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định.

Điều 60: quy định nhiệm vụ của Đoàn ĐBQH trong đó có việc: b) Tổ chức để các ĐBQH thảo luận về dự án luật, dự án pháp lệnh.

Riêng trong Chương V về Kỳ họp QH có dành đầy đủ cả hai điều quy định về hoạt động lập pháp, lập hiến trong kỳ họp:

Điều 72: QH quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ QH và chương trình hàng năm theo đề nghị của UBTVQH.

Các dự án luật trước khi trình ra QH phải được Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban hữu quan của QH thẩm tra, UBTVQH cho ý kiến và được gửi đến ĐBQH chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.

Đối với dự án luật do UBTVQH trình thì QH quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án luật đó.

Điều 73: QH xem xét, thông qua dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp của QH.

QH thảo luận về dự án luật sau khi cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật thuyết trình về nội dung dự án, Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban hữu quan của QH trình bày báo cáo thẩm tra.

UBTVQH chỉ đạo các cơ quan hữu quan tiếp thu ý kiến của ĐBQH và chỉnh lý dự thảo luật.

QH nghe báo cáo về việc tiếp thu ý kiến ĐBQH, nghe đọc dự thảo đã được chỉnh lý và xem xét, thông qua dự thảo luật.

Điều 91 quy định: Luật, nghị quyết của QH phải được quá nửa tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành. Đối với các nghị quyết về việc bãi nhiệm ĐBQH, rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của QH, sửa đổi Hiến pháp thì phải được ít nhất hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành.

Luật, nghị quyết của QH phải được Chủ tịch QH ký chứng thực và Chủ tịch Nước công bố chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày thông qua.

Qua khảo sát nội dung và cách thức bố trí các điều khoản luật liên quan đến hoạt động lập hiến, lập pháp, có thể rút ra một số nhận xét và kiến nghị sau đây.

Một là, QH cần tập trung hơn vào chức năng lập hiến, lập pháp trên cơ sở tiếp tục khẳng định chỉ có QH mới có quyền lập hiến, lập pháp. Muốn QH thật sự tập trung hơn vào chức năng nhiệm vụ quan trọng này, nên nghiên cứu xem xét sửa đổi Luật Tổ chức QH theo hướng giảm bớt các nhiệm vụ và quyền hạn của QH ghi trong Điều 1 và Điều 2 của luật hiện hành. QH chỉ nên là cơ quan quyền lực tối cao về lập pháp, lập hiến, gắn với quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH của cơ quan hành pháp và tư pháp. Đây là một vấn đề rất lớn và khá nhạy cảm, đòi hỏi một tinh thần trách nhiệm cao và cách nhìn hết sức khách quan khi xem xét. Theo Điều 2 của luật hiện hành, QH có tới 14 nhiệm vụ và quyền hạn, hoạt động lập hiến chỉ là 1 trong 14 nhiệm vụ và quyền hạn đó. Do có nhiều nhiệm vụ và quyền hạn như vậy nên nhiều bất cập đã luôn diễn ra mà hệ quả dễ thấy nhất là hoạt động lập hiến, lập pháp và giám sát tối cao việc thực hiện Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH luôn chưa đạt hiệu quả và chất lượng như mong muốn.

Hai là, cần cơ cấu lại nội dung Luật Tổ chức QH. Quy định chặt chẽ về một tổ chức là để thực hiện có hiệu quả chức năng nhiệm vụ. Nên theo logic từ chức năng, nhiệm vụ mà cơ cấu tổ chức bộ máy. Luật hiện hành cơ cấu nội dung nặng về hệ thống tổ chức, bộ máy của QH mà nhẹ về cơ cấu nội dung các chức năng, nhiệm vụ cũng như những quy phạm pháp luật bảo đảm cho việc thực hiện tốt các chức năng nhiệm vụ đó. Nên dung hòa: vừa cơ cấu theo hệ thống tổ chức vừa cơ cấu theo nhiệm vụ, chức năng; vừa có các chương quy định về UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, Đoàn ĐBQH... vừa có các chương về hoạt động lập pháp, lập hiến, về giám sát tối cao... Cần thiết thì xem xét sửa cả tên từ Luật Tổ chức QH thành Luật Tổ chức và hoạt động của QH. Nếu sửa theo hướng này thì hoạt động lập hiến, lập pháp của QH sẽ được quy định trong một chương riêng, không nằm rải rác phân tán trong mấy chục điều, khoản ở nhiều chương.

Ba là, điều chỉnh phù hợp vai trò và vị trí của UBTVQH trong quy trình lập hiến, lập pháp. UBTVQH là cơ quan thường trực của QH, không phải là cơ quan quyền lực. Quyền lực cao nhất của QH là kỳ họp QH. Trong quy trình xây dựng và ban hành các văn bản luật nếu hoạt động chỉ đạo của UBTVQH lẫn lộn giữa tính chất thường trực và quyền lực nêu trên thì có thể sẽ xuất hiện sự lạm quyền và ngược lại cùng với đó sẽ là sự lơ là chức năng chính của cơ quan thường trực. Những điều khoản của luật hiện hành quy định UBTVQH chức năng chỉ đạo việc tiếp thu ý kiến của ĐBQH và ý kiến của nhân dân để chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết và dự án khác trình QH (khoản 5, Điều 8) hoặc cho ý kiến về các dự án luật (khoản 3, Điều 9) cần được xem xét thận trọng và nhất thiết nên sửa đổi. Để giữ lại hay đưa ra khỏi nội dung dự thảo luật một quy phạm pháp luật nào đó trước khi trình ra QH biểu quyết hoàn toàn là quyền của ĐBQH. Không nên làm việc đó thay cho đại biểu.

Bốn là, cần có những quy định rõ ràng, minh bạch và khoa học về lấy ý kiến và phản biện dự thảo luật trong quy trình xem xét thông qua dự thảo luật. Do thiếu cụ thể những quy định này, trong hoạt động xây dựng luật pháp trước nay, việc tổ chức lấy ý kiến, nhất là việc tổng hợp, tiếp thu các góp ý luật từ dân chúng, từ ĐBQH vẫn thường bị cho là hình thức, lạm quyền, thiếu chuyên nghiệp... Tương tự, việc tổ chức phản biện các nội dung của dự thảo luật vừa ít vừa không chuyên nghiệp. Đây là nguyên nhân cơ bản của tình trạng nhiều luật của ta có tuổi thọ thấp.

Như trên đã nêu, Luật hiện hành cần chỉnh sửa theo hướng có một chương riêng về hoạt động lập pháp, lập hiến của QH. Trong đó nên xây dựng nhiều điều, khoản về tổ chức lấy ý kiến, tổng hợp tiếp thu các góp ý cho dự thảo luật, nhất là tổ chức phản biện các nội dung luật. Luật ban hành để phục vụ cuộc sống, do vậy cần lấy ý kiến xã hội. Luật là do QH ban hành, được từng ĐBQH thông qua nên cần có sự phản biện khoa học từ ĐBQH.

Năm là, hạn chế dần việc ban hành pháp lệnh; tăng nhanh số lượng các sáng kiến và dự thảo luật do ĐBQH hay nhóm ĐBQH trình; ổn định nền nếp, kỷ cương trong quy trình xây dựng pháp luật. Luật hiện hành cho phép UBTVQH ban hành pháp lệnh (khoản 4, Điều 7). Điều này phù hợp với hoàn cảnh trước đây. Nếu QH đổi mới theo hướng chuyên nghiệp, họp nhiều kỳ trong năm, tỷ lệ đại biểu chuyên trách cao hơn... thì nên giảm dần để chấm dứt quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH.

Trong luật hiện hành quy định quá đơn giản về việc trình sáng kiến và dự thảo luật của ĐBQH, cần điều chỉnh, bổ sung với nhiều điều khoản cụ thể, khả thi để khai thác nguồn trí tuệ lập pháp của các đại biểu của dân. Trong thời gian 10 năm tới, nên có nhiều nỗ lực trên nhiều mặt để có thể tăng số lượng dự thảo luật và sáng kiến luật từ ĐBQH từ 0% hiện nay lên chừng 15 đến 20%  tổng số các dự thảo luật đưa vào chương trình xây dựng pháp lệnh hàng năm. Luật từ ĐBQH trình chắc chắn sẽ gần dân hơn.

Trong nhiều năm tới, nhu cầu luật pháp với các dự thảo luật trình từ các cơ quan Chính phủ vẫn còn rất cao và là một nhu cầu thực tế. Luật hiện hành và nhất là Luật Ban hành văn bản pháp luật đã có những quy định khá cụ thể các quy trình, thủ tục, liên quan đến các yếu tố về thời gian trình, thẩm định dự thảo... Tuy nhiên, những sai phạm trong lĩnh vực này vẫn ngày càng nhiều, khó xử lý... Đây là vấn đề đáng lưu ý trong sửa đổi, bổ sung luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của QH. Chương chuyên đề về hoạt động lập pháp, lập hiến của luật sửa đổi cần quy định chi tiết với những quy phạm pháp luật rõ ràng, có tính chế tài cao.

Kiến nghị sửa đổi các điều khoản liên quan hoạt động lập pháp, lập hiến trong Luật Tổ chức QH hiện hành là công việc khó, phức tạp. Trên đây chỉ là những suy nghĩ bước đầu, cần được thảo luận sâu hơn.