Thôi đừng, trống đánh xuôi, kèn thổi ngược

Thiếu văn bản hướng dẫn – cơ quan quản lý nhà nước cũng bị bó tay

Đến thời điểm này, trong lĩnh vực y tế, QH đã ban hành 5 đạo luật và 1 Nghị quyết, gồm: Luật Bảo hiểm y tế; Luật Dược; Luật Khám bệånh, chữa bệnh; Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm; Luật Phòng, chống bạo lực gia đình và Nghị quyết số 18/2008/QH12. Có thể nói, các đạo luật này đã tạo khuôn khổ pháp lý khá cơ bản cho lĩnh vực y tế. Và cũng không thể phủ nhận, với khối lượng các đạo luật khá lớn như vậy, Bộ Y tế – cơ quan thống nhất quản lý nhà nước về y tế – đã có nhiều cố gắng trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật này. Tuy nhiên, so với yêu cầu, thì vẫn còn không ít các văn bản hướng dẫn chậm được ban hành, mặc dù thời gian các đạo luật có hiệu lực thi hành đã khá dài. Ví dụ, Luật Dược có hiệu lực từ tháng 6.2005, nhưng sau 7 năm, Bộ Y tế và các cơ quan hữu quan mới ban hành được 21 văn bản, còn thiếu 4 văn bản. Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm có hiệu lực từ tháng 7.2008, đến nay vẫn thiếu 6 văn bản hướng dẫn; Luật Bảo hiểm y tế thiếu 2 văn bản hướng dẫn; Luật Khám bệånh, chữa bệnh thiếu 7 văn bản hướng dẫn; Luật Phòng, chống bạo lực thiếu 1 văn bản hướng dẫn. Đặc biệt, Nghị quyết số 18 của QH – Nghị quyết có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với ngành y tế, tạo cơ sở cho việc ban hành một loạt các đạo luật thuộc lĩnh vực này thì đến nay cũng vẫn còn rất nhiều nội dung đang trong quá trình nghiên cứu, hoàn chỉnh như: nghị định về cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính, trong đó có tiền lương và giá dịch vụ y tế trong các cơ sở công lập; hướng dẫn và quy định cụ thể trường hợp các cơ sở y tế công lập thực hiện góp vốn, huy động vốn, liên doanh, liên kết theo quy định của pháp luật thành lập các cơ sở hạch toán độc lập hoặc doanh nghiệp, tạo điều kiện phát triển cơ sở y tế ngoài công lập; sửa đổi, bổ sung chế độ phụ cấp trực, chống dịch, phẫu thuật, thủ thuật và chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề đối với cán bộ y tế. Đáng chú ý là, những nội dung chưa được hướng dẫn này vô tình lại là những nội dung rất quan trọng như: Thông tư quy định cụ thể trình tự, thủ tục thu hồi thuốc, phân loại mức độ thu hồi, phạm vi đình chỉ lưu hành thuốc và xử lý thuốc thu hồi (đối với Luật Dược); Thông tư quy định thủ tục thu hồi chứng chỉ hành nghề, thủ tục, thời gian đình chỉ một phần hoặc toàn bộ hoạt động chuyên môn của cơ sở khám, chữa bệnh (đối với Luật Khám bệnh, chữa bệnh) hay thiếu thông tư hướng dẫn việc chi ngân sách cho y tế dự phòng (đối với Nghị quyết 18, Luật Khám bệnh, chữa bệnh)...

Cũng vì chưa có đầy đủ các văn bản hướng dẫn mà vừa qua, chính các cơ quan quản lý nhà nước đã bị bó tay. Ví dụ điển hình là việc phân bổ ngân sách cho y tế dự phòng, từ khi Nghị quyết của QH được ban hành năm 2008 đến nay đã 4 năm nhưng địa phương vẫn không biết phải làm thế nào, còn cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương thì đến giờ cũng vẫn đang loay hoay. Hay những sai phạm nghiêm trọng về cấp phép hành nghề, khám, chữa bệnh, chất lượng dịch vụ khám chữa bệnh... xảy ra tại một loạt các phòng khám tư nhân thời gian gần đây khiến dư luận xã hội hết sức bất bình, – nhưng, từ khi phát hiện sai phạm đến nay cũng đã khá lâu mà cơ quan chức năng vẫn lúng túng, không biết phải xử lý như thế nào.

Thật khó để nói rằng, kết quả ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật trong lĩnh vực y tế của cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương sẽ có thể làm hài lòng ĐBQH!

Có thể, nên bắt đầu từ việc đơn giản: thôi đừng, trống đánh xuôi, kèn thổi ngược

Cơ quan quản lý nhà nước không chỉ lúng túng vì thiếu văn bản hướng dẫn thi hành luật. Mà từ cuộc làm việc này còn đặt ra một câu hỏi khác – nếu các cơ quan chuyên môn, các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương còn ông chẳng bà chuộc, đùn đẩy lẫn nhau trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn này thì làm sao pháp luật phát huy được đầy đủ hiệu lực?  - Một câu hỏi không mới, nhưng có lẽ vì không mới nên càng khiến những người có mặt tại phòng họp của Ủy ban Về các vấn đề xã hội hôm 7.8 vừa qua thấy khó chấp nhận.

Theo Nghị quyết 18, QH quyết định cơ cấu chi ngân sách cho y tế dự phòng chiếm 30% tổng chi ngân sách cho y tế. Một thành viên Ủy ban Về các vấn đề xã hội nêu rõ: QH quyết định cơ cấu chi ngân sách cho y tế dự phòng như vậy với tinh thần là sau này, Nhà nước có thể giảm các khoản chi khác cho y tế nhưng dứt khoát không cắt giảm chi cho y tế dự phòng vì đây là công tác có ý nghĩa hết sức quan trọng trong điều kiện còn nhiều khó khăn của nước ta: người nghèo được hưởng lợi nhiều nhất, hiệu quả kinh tế cao nhất vì phòng bệnh hơn chữa bệnh và công tác này trên thực tế cũng rất khó xã hội hóa nên Nhà nước phải duy trì mức đầu tư khá. Những tưởng, quyết định này sẽ tạo điều kiện thuận lợi để ngành y tế đẩy mạnh đầu tư cho công tác y tế dự phòng, nâng cao chất lượng phòng ngừa dịch bệnh để hạn chế ở mức thấp nhất các dịch bệnh cho người dân. Nhưng từ khi Nghị quyết được ban hành đến nay, đã 4 năm, Bộ Y tế vẫn đang loay hoay không biết phải hướng dẫn thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách cho y tế dự phòng như thế nào.

Theo lý lẽ của đại diện Bộ Y tế tại cuộc làm việc thì, Bộ Y tế muốn có một Thông tư liên tịch giữa Bộ Y tế và Bộ Tài chính để hướng dẫn chi cho y tế dự phòng. Bộ này đã nhiều lần xây dựng dự thảo Thông tư và làm việc với Bộ Tài chính nhưng có 3 vướng mắc lớn nên chưa ban hành được. Vướng mắc thứ nhất là, chi cho y tế dự phòng là tính theo chi thường xuyên hay tính theo chi đầu tư xây dựng cơ bản hay tính theo cả hai? Đại diện Bộ Y tế nhấn mạnh: đây là một bài toán khó, và vì chưa xác định rõ vấn đề này nên có tình trạng một số địa phương năm nay duyệt chi cho y tế dự phòng, năm sau lại thôi. Vướng mắc thứ hai là, khi QH ban hành Nghị quyết 18 thì trạm y tế xã thuộc UBND xã quản lý chứ chưa thuộc về Trung tâm y tế dự phòng hay là Trung tâm y tế huyện như hiện nay. 30% chi cho y tế dự phòng lúc đó cũng chỉ nghĩ là chi cho cơ sở y tế dự phòng tuyến huyện, tỉnh và Trung ương và các hoạt động của các chương trình mục tiêu quốc gia. Nhưng theo Luật Khám bệnh, chữa bệnh, Nghị định 87 và Thông tư liên tịch 03 thì trạm y tế xã hiện nay thuộc Trung tâm y tế dự phòng hoặc Trung tâm y tế huyện và cũng có nhiệm vụ khám bệnh. Do đó, việc xác định danh mục cơ sở nào là cơ sở y tế dự phòng cũng là vấn đề rất phức tạp. Vướng mắc thứ ba là, về thẩm quyền phân bổ ngân sách, nếu không có ý kiến của Bộ Tài chính về việc dành 30% ngân sách y tế cho y tế dự phòng thì các tỉnh sẽ không thực hiện. Thực tế khảo sát của Bộ Y tế tại các địa phương thì chi cho y tế dự phòng cũng mới chỉ đạt khoảng 17-20% tổng chi ngân sách sự nghiệp y tế theo đầu dân.

Đại diện Bộ Y tế cũng hai lần khẳng định tại cuộc làm việc rằng: phải có thông tư liên tịch giữa Bộ Y tế – Bộ Tài chính thì mới có thể giải quyết được những vướng mắc nêu trên. Nhưng Bộ Tài chính không chịu!

Và đúng là Bộ Tài chính không chịu hợp tác ban hành Thông tư liên tịch thật!

Bởi lẽ, theo đại diện của bộ này, Quyết định 402 của Thủ tướng (để triển khai Nghị quyết 18 của QH) đã giao Bộ Y tế xác định các nội dung chi ngân sách thuộc lĩnh vực y tế dự phòng và phối hợp với Bộ Tài chính hướng dẫn các địa phương bố trí ngân sách. Trong Quyết định 59 của Thủ tướng cũng quy định rất rõ: trong định mức phân bổ cho y tế địa phương thì các địa phương phải phân bổ theo đúng tinh thần Nghị quyết 18 của QH. Điều 2 của Quyết định 59 nói rất rõ: việc phân bổ ngân sách y tế cho từng đơn vị, từng lĩnh vực thuộc thẩm quyền của HĐND địa phương. Vì vậy, nếu Bộ Tài chính có phối hợp với Bộ Y tế ban hành một Thông tư liên tịch theo đề xuất của Bộ Y tế là Thông tư về định mức phân bổ ngân sách cho y tế dự phòng cũng là trái thẩm quyền. Đại diện Bộ Tài chính nhấn mạnh: chúng tôi đã phân tích rất rõ điều này cho Bộ Y tế rồi nhưng Bộ Y tế không nghe, mà cứ đòi phải ban hành một Thông tư liên tịch giữa hai bộ. Trong khi đó, chỉ cần làm một việc rất đơn giản là Bộ Y tế ban hành một Thông tư hướng dẫn nội dung chi tiết của y tế dự phòng là những cái gì thì các địa phương sẽ thực hiện được ngay. Khi đó, địa phương nếu có phải báo cáo với các Đoàn giám sát của HĐND, QH cũng sẽ nói ngay được: đây, tổng chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực y tế là bằng này; chúng tôi chi cho các hoạt động y tế dự phòng là bằng này. Mặt khác, khi Bộ Y tế đề xuất để QH ban hành Nghị quyết 18 quy định cơ cấu đầu tư cho y tế dự phòng là 30% tổng chi cho y tế thì đã phải có một bài toán tính toán xem tại sao lại là 30% rồi chứ? Trước đây, anh tính 30% là trên nền gì thì bây giờ phải trên nền đó mà ban hành danh mục y tế dự phòng chứ? Hay khi Bộ Y tế đề xuất với QH cơ cấu chi như vậy cũng đề xuất vo, không có căn cứ?

Đại diện Bộ Tài chính cũng tỏ ra khá bức xúc khi không hiểu vì sao mà ngành y tế lại cứ loay hoay về việc thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách cho y tế dự phòng. Hà cớ gì Bộ Y tế lại cứ bị vướng vì không biết trạm y tế xã có phải là y tế dự phòng hay không? Trạm y tế xã có hai nhiệm vụ: vừa khám bệnh bảo hiểm y tế, vừa làm y tế dự phòng. Việc chi cho công tác dự phòng có thể dùng một phương pháp phân bổ rất đơn giản: ví dụ trong số 8 người làm việc tại trạm y tế xã thì bao nhiêu người cho y tế dự phòng, bao nhiêu người cho khám chữa bệnh? Khẳng định những nội dung này hoàn toàn là do hướng dẫn của Bộ Y tế, đại diện Bộ Tài chính cũng nhấn mạnh rằng: nếu đi theo hướng này thì không cần phải ban hành Thông tư liên tịch, chỉ cần ban hành Thông tư của Bộ Y tế và việc ban hành như vậy cũng rất đơn giản, không có gì vướng mắc cả.

Từ góc độ cơ quan tài chính, đại diện Bộ Tài chính cũng phê bình đại diện Bộ Y tế khi có ý cho rằng có một số khoản ngân sách dành cho y tế chưa được giải ngân gây hiểu nhầm rằng ngân sách nhà nước có gì đó không minh bạch. Thực tế, hiện nay, còn 4 khoản chi cho ngành y tế chưa giải ngân được. Nhưng nguyên nhân không phải do Bộ Tài chính. Thứ nhất, 2.800 tỷ đồìng được các tỉnh dự trù để chi cho chế độ phụ cấp đặc thù theo Quyết định 56, 64 và 73 nhưng đến nay hầu hết các địa phương chưa thống kê được tổng chi phụ cấp đặc thù để Bộ Tài chính cân đối nguồn cho địa phương. Thứ hai, 1.600 tỷ đồng được dự toán chi cho cải cách tiền lương, đến nay cũng mới chỉ có lác đác địa phương gửi công văn cho Bộ Tài chính xin bổ sung nguồn theo quy định. Thứ ba, ngân sách dùng để hỗ trợ hộ cận nghèo mua bảo hiểm y tế, khi Bộ Tài chính dự toán ngân sách thì ít nhất là 4 triệu – 5 triệu người cận nghèo tham gia nhưng đến bây giờ cũng chỉ có khoảng 800 nghìn người tham gia. Thứ tư, ngân sách hỗ trợ hộ nông dân có mức sống trung bình mua bảo hiểm y tế chưa giải ngân được vì chính bản thân ngành y tế cũng chưa triển khai được chính sách đến đối tượng này.

Bài toán khó khăn, phức tạp của bộ này lại là không có gì vướng mắc đối với bộ kia. Và trong lúc hai cơ quan quản lý nhà nước vẫn đang trong cuộc tranh luận tôi muốn thế này, anh muốn thế kia thì thực tiễn cuộc sống đang vướng mắc, đang bị ách tắc và chính sách rất tốt, rất ý nghĩa của QH đã chưa thể đi vào cuộc sống một cách đầy đủ dù thời gian ban hành chính sách đã 4 năm.

Lập pháp, lập quy, xác lập khuôn khổ pháp lý cho bất kỳ lĩnh vực nào, theo Phó chủ nhiệm Ủy ban Về các vấn đề xã hội Nguyễn Văn Tiên, cũng là một công việc rất xương xẩu. Nhưng có nhiều cách để làm cho công việc này trở nên nhẹ nhàng và hiệu quả hơn. Và cách đơn giản nhất, có lẽ, hãy bắt đầu bằng việc: các bộ, ngành thôi đừng trống đánh xuôi, kèn thổi ngược!