Không trái với Hiến pháp
Vấn đề được một số ĐBQH đặt ra là, Dự thảo Nghị quyết của QH về thí điểm không tổ chức HĐND tại các phường thuộc quận, thị xã của TP Hà Nội có vi hiến hay không? Theo tôi, dự thảo Nghị quyết này là không trái với Hiến pháp 2013. Tại sao lại nói như vậy?
Trước hết là, tại các đơn vị hành chính phường vẫn tổ chức chính quyền địa phương (là UBND hoặc Ủy ban hành chính) theo quy định tại Khoản 1, Điều 111, mặc dù không tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND theo quy định tại Khoản 2, Điều 111 của Hiến pháp.
Hiến pháp năm 2013 đã quy định theo hướng mở, cho phép QH lựa chọn các phương án, mô hình khác nhau về chính quyền địa phương. Các nhà lập hiến của QH Khóa XIII có tính đến khả năng tiếp tục cải cách chính quyền địa phương khi ban hành Luật để cụ thể hóa Hiến pháp trong bối cảnh việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trong 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của QH chưa kết thúc.
Tại Điều 111 của Hiến pháp 2013 có 2 khái niệm cốt lõi đó là khái niệm “chính quyền địa phương” và khái niệm “cấp chính quyền địa phương”. “Chính quyền địa phương” là một khái niệm rộng, bao hàm các mô hình chính quyền khác nhau, gồm mô hình tổ chức chính quyền địa phương đầy đủ có HĐND và UBND (cấp chính quyền địa phương) và mô hình chính quyền địa phương chỉ tổ chức cơ quan hành chính nhà nước tại đơn vị hành chính như Ủy ban hành chính hoặc trưởng đơn vị hành chính...
Khái niệm “cấp chính quyền địa phương” chỉ mô hình tổ chức chính quyền địa phương phải có HĐND và UBND. Theo đó, nếu ở đơn vị hành chính, trong đó có phường được tổ chức cấp chính quyền địa phương thì cấp chính quyền địa phương đó phải có HĐND và UBND. Nếu ở đơn vị hành chính không tổ chức cấp chính quyền địa phương thì không có HĐND; chính quyền địa phương ở đó là cơ quan hành chính nhà nước tại đơn vị hành chính, có thể được gọi là Ủy ban hành chính hay một tên khác do Luật định. Khác với các bản Hiến pháp trước đây quy định UBND các cấp do HĐND cùng cấp bầu, theo quy định tại Điều 114 của Hiến pháp 2013, chỉ có UBND ở đơn vị hành chính tổ chức cấp chính quyền địa phương mới do HĐND cùng cấp bầu.
Trong lịch sử ở nước ta, chính quyền Bắc Bộ, Trung Bộ và Nam Bộ chỉ có Ủy ban hành chính mà không có HĐND cùng cấp (Ủy ban hành chính cấp này do HĐND cấp dưới là HĐND các tỉnh, thành phố bầu ra).
Cách đi và bước đi cần thiết
Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 là một sự lựa chọn của QH về một trong các mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp 2013 cho phép. QH lúc đó đã tiếp tục chọn mô hình cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 tuy có những điểm mới bước đầu về tổ chức chính quyền địa phương có tính đến đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, nhưng cũng chưa thể hiện được cải cách thật sự mạnh mẽ. Về cơ bản, tổ chức các cấp chính quyền địa phương vẫn như trước đây, vẫn cồng kềnh, nhiều tầng nấc quyết định, nhiều quy trình, thủ tục hành chính.
Trong khi đó, một trong những vấn đề lớn nhất của tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta cũng như ở các nước khác trên thế giới là nên tổ chức mấy cấp chính quyền địa phương để bộ máy nhà nước được tinh gọn, thông suốt, nhanh nhạy, hiệu quả, tiết kiệm. Vấn đề này luôn được đặt ra trong quá trình xây dựng và kiện toàn bộ máy nhà nước, nhất là đối với chính quyền đô thị.
Sau khi nước ta thống nhất, đơn vị hành chính phường và chính quyền địa phương ở các phường thuộc các quận của thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã được quy định lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 1980 và đã được áp dụng 40 năm qua là để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước và phù hợp với tình hình, điều kiện phát triển đô thị trong giai đoạn đó. Đến nay, tình hình, điều kiện đã thay đổi nhiều, nhất là việc cung cấp dịch vụ công, hoạt động quản lý nhà nước, sự tương tác giữa doanh nghiệp, người dân và chính quyền ngày càng dựa trên nền tảng công nghệ thông tin và cách mạng công nghiệp 4.0. Các đô thị lớn, đô thị đặc biệt như Hà Nội đang phát triển theo hướng đô thị thông minh và chính quyền điện tử, chính quyền số. Do đó, việc tổ chức chính quyền địa phương 3 cấp ở các thành phố trực thuộc Trung ương và chính quyền địa phương 2 cấp ở các thành phố thuộc tỉnh, thị xã không còn phù hợp.
Dự thảo Nghị quyết của QH về thí điểm không tổ chức HĐND tại các phường thuộc quận, thị xã của TP Hà Nội là một cách đi và bước đi cần thiết để tới đây có thể nhân rộng cho các phường trong cả nước. Do không trái với Hiến pháp như đã phân tích ở trên nên nghị quyết này có thể quy định nội dung thí điểm khác với Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 và các Luật có liên quan theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Tuy thí điểm không tổ chức HĐND phường nhưng thực chất là thí điểm thay đổi cả vị trí pháp lý, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước với tư cách là chính quyền phường vì không còn HĐND cùng cấp. Ngoài ra, việc thí điểm này cũng làm thay đổi tương ứng vai trò của HĐND và UBND quận, thị xã. Do đó, trong Nghị quyết này cần xác định rõ nội dung thí điểm:
Một là, tại các phường không tổ chức cấp chính quyền địa phương - không nên chỉ nhấn mạnh một chiều là không tổ chức HĐND; đổi tên UBND phường thành Ủy ban hành chính phường cho phù hợp với bản chất của cơ quan hành chính nhà nước được thí điểm theo Nghị quyết của QH. Đồng thời, cần có quy định quá độ, chuyển tiếp đối với giấy tờ của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến tên gọi UBND phường (vẫn có giá trị nếu chưa đổi; có thể quy định thời gian đổi giấy tờ nếu tổ chức, các nhân yêu cầu...).
Hai là, chính quyền tại các phường - Ủy ban hành chính phường là một cơ quan hành chính nhà nước thuộc UBND quận, thị xã, đô thị tương đương của TP Hà Nội (trường hợp thị xã Sơn Tây có thể được đổi lại tên thành phố hoặc Hà Nội có thành phố trực thuộc mới). Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Ủy viên Ủy ban hành chính phường do Chủ tịch UBND quận, thị xã (thành phố) bổ nhiệm. Ủy ban hành chính phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND quận, thị xã (thành phố), cung cấp các dịch vụ công cho các tổ chức, cá nhân tại đơn vị hành chính phường theo sự uỷ quyền của UBND quận, thị xã (thành phố) và theo sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND quận, thị xã (thành phố).
Ba là, các nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu của HĐND phường sẽ do HĐND quận, thị xã (thành phố) đảm nhiệm. Ủy ban hành chính phường chịu sự giám sát của HĐND quận, thị xã (thành phố). Chủ tịch Ủy ban hành chính phường chịu sự chất vấn của đại biểu HĐND quận, thị xã (thành phố) với trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND quận, thị xã (thành phố) theo quy định tại Điều 115 của Hiến pháp. Như vậy quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ quan dân cử tại phường về cơ bản không mất đi mà vẫn được thực hiện thông qua HĐND, Tổ đại biểu và thông qua các Đại biểu HĐND quận, thị xã (thành phố) do cử tri trên địa bàn phường trực tiếp bầu ra.
Với những thay đổi như vậy, phải chăng nên đổi tên Nghị quyết của QH về thí điểm không tổ chức HĐND tại các phường thuộc quận, thị xã của TP Hà Nội thành “Nghị quyết về thí điểm đổi mới chính quyền địa phương tại các phường thuộc quận, thị xã và đô thị tương đương của TP Hà Nội”.
