Quốc hội (Nghị viện) là cơ quan quyền lực nhà nước nằm trong hệ thống nhà nước của tất cả các nước trên thế giới cũng như của Việt Nam. Ở nước ta, Quốc hội đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được bầu vào ngày 6.1.1946, ngay sau khi Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công. Ngay tại bản Hiến pháp đầu tiên của nhà nước Việt nam dân chủ cộng hòa năm 1946 đã quy định về Quốc hội và ĐBQH. Từ đó cho đến nay, trải qua gần 70 năm với 13 khóa, chế định về Quốc hội và ĐBQH luôn được ghi nhận trong tất cả các bản Hiến pháp với những đặc trưng cơ bản nhất, đó là: là cơ quan đại biểu của toàn dân, do nhân dân lập lên, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có quyền lập hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của cơ quan nhà nước. Các chế định về Quốc hội qua các giai đoạn phát triển của lịch sử đã liên tục được sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện về mặt tổ chức cũng như nâng cao năng lực trong hoạt động của Quốc hội. Qua nghiên cứu các quy định về Quốc hội và ĐBQH trong bản Hiến pháp 1992 và Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, chúng tôi thấy các nhà lập pháp Việt Nam đã đưa vào Hiến pháp những quy định cơ bản, toàn diện về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và ĐBQH, đã có những sửa đổi, bổ sung tiến bộ, phù hợp với tình hình đất nước ta trong giai đoạn phát triển hiện nay. Tuy nhiên, vẫn còn những vấn đề cần được nghiên cứu, làm sáng tỏ cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn để đóng góp vào việc hoàn thiện các chế định về Quốc hội, ĐBQH phù hợp hơn với những nguyên tắc chung về lập Hiến.
Vấn đề thứ nhất: Điều 74 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”.
Như vậy, tại Điều 74 cũng như trong tất cả các điều tại Chương 5 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định về Quốc hội cũng như tại Điều 6 và Điều 7 Chương I không có điều khoản nào nói về việc Quốc hội được thành lập như thế nào, do ai thành lập, số lượng đại biểu là bao nhiêu? Nếu như tại điều 6 Hiến pháp năm 1992 có quy định về việc Quốc hội do nhân dân bầu ra thì điều 6 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lại bỏ chế định này, mà Điều 7 của Dự thảo chỉ quy định về nguyên tắc bầu và bãi nhiệm ĐBQH. Đây có thể được coi như là lỗ hổng đáng kể trong việc lập Hiến.
Như chúng ta đã biết, Hiến pháp là Đạo luật gốc (Đạo luật cơ bản) của mỗi quốc gia, thể hiện ý chí, nguyện vọng của toàn dân, quy định những điều cơ bản nhất về thể chế chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, về nhà nước, quyền và nghĩa vụ của con người, của công dân… Qua một bản Hiến pháp, chúng ta có thể đánh giá được tầm vóc của đất nước, trí tuệ của dân tộc, nền văn minh của xã hội đó. Do vậy, Hiến pháp thường được xây dựng bằng con đường trưng cầu dân ý hoặc lấy ý kiến đóng góp của toàn dân, cho nên, mặc dù về nguyên tắc, nó chỉ quy định những vấn đề cơ bản nhất, nhưng các chế định về việc thành lập, chức năng, nhiệm vụ, hoạt động của một cơ quan nhà nước, nhất là Quốc hội, cơ quan đại diện cho quyền lực của nhân dân cần được quy định một cách rõ ràng để toàn dân hiểu rõ. Qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, tại bản Hiến pháp năm 1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh soạn thảo, Người cũng đã đưa ra các chế định về việc thành lập Quốc hội, số lượng ĐBQH. Cụ thể, tại điều thứ 24, Hiến pháp năm 1946 quy định:
“Nghị viện nhân dân do công dân Việt Nam bầu ra. Ba năm bầu một lần.
Cứ 5 vạn dân thì có một nghị viên.
Số nghị viên của những đô thị lớn và những địa phương có quốc dân thiểu số sẽ do luật định”.
Như vậy, bằng những quy định ngắn gọn, cụ thể và rõ ràng, Hiến pháp 1946 đã làm rõ được các vấn đề cơ bản về Quốc hội và ĐBQH, đó là: Quốc hội của ai, do ai lập lên, lập bằng cách nào, nhiệm kỳ bao lâu, gồm bao nhiêu đại biểu, cơ cấu đại biểu trong Quốc hội. Mặc dù bản Hiến pháp năm 1946 do điều kiện hoàn cảnh kháng chiến nên chưa được thực thi đầy đủ, nhưng rõ ràng vẫn là văn kiện pháp lý quan trọng trong lịch sử lập Hiến của nước ta, thể hiện rõ nhất tư tưởng của Hồ Chí Minh về Nhà nước cách mạng Việt Nam, đáng được các nhà lập pháp đời sau nghiên cứu, học tập và vận dụng.
Nghiên cứu việc lập hiến trên thế giới, chúng ta thấy rằng, nhiều bản Hiến pháp của các nước tiên tiến đều chế định về việc bầu ra Quốc hội cũng như số lượng ĐBQH ngay trong Hiến pháp mà không cần quy định trong bất kỳ một bộ luật nào khác. Ví dụ: Điều 95 Hiến pháp hiện hành (năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2008) của Liên bang Nga quy định:
“ 1. Quốc hội Liên bang được thành lập bởi hai Viện: Hội đồng Liên bang và Đu ma quốc gia (tức Hạ viện).
2. Từ mỗi một chủ thể của Liên bang Nga có 2 đại biểu tham gia vào Hội đồng Liên bang, một từ cơ quan đại diện, một từ cơ quan hành pháp của chính quyền nhà nước.
3. Đu ma quốc gia được thành lập từ 450 đại biểu.”
Do vậy chúng tôi cho rằng, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần đưa chế định bầu Quốc hội cũng như số lượng ĐBQH vào trong Hiến pháp. Có như vậy mới thể hiện rõ ràng chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, vì dân và do dân. Cụ thể chúng tôi xin đề xuất sửa đổi, bổ sung điều 74 như sau:
“Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam.
Quốc hội do nhân dân bầu ra từ…( X) … đại biểu, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của cử tri cả nước.
Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.”
Vấn đề thứ Hai: Điều 86 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp quy định:
“Không có sự đồng ý của Quốc hội và trong thời gian Quốc hội không họp, không có sự đồng ý của UBTVQH thì không được bắt giam, truy tố ĐBQH. Nếu vì phạm tội quả tang mà ĐBQH bị tạm giữ thì cơ quan tạm giữ phải lập tức báo cáo để Quốc hội hoặc UBTVQH xem xét, quyết định”.
Chúng tôi hiểu rằng quy định này nhằm mục đích ngăn ngừa và hạn chế việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với ĐBQH, bảo vệ họ trước vòng xoáy tố tụng hình sự và bảo đảm rằng, khi các cơ quan tiến hành tố tụng như Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án đã khởi tố, bắt giam ĐBQH thì sẽ không xảy ra bất kỳ trường hợp oan, sai nào.
Như vậy, về mặt lý luận khoa học hình sự thì ĐBQH là chủ thể đặc biệt của Luật Hình sự, việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với họ ngoài việc tuân theo những quy định chung của Bộ luật tố tụng Hình sự, cần phải tuân theo một trình tự đặc biệt. Trình tự đặc biệt ở đây là việc truy tố, bắt giam đối với ĐBQH đòi hỏi phải có sự đồng ý của Quốc hội mới được thực hiện. Theo quy định của Bộ luật tố tụng Hình sự thì chỉ có những cơ quan tiến hành tố tụng là Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án mới có quyền bắt giam người phạm tội và chỉ có Viện kiểm sát mới có quyền truy tố họ ra trước Tòa án để xét xử. Hoạt động của những cơ quan này có tính độc lập cao, chỉ tuân theo pháp luật chứ không phụ thuộc vào bất kỳ ý kiến, chỉ đạo của cá nhân, tổ chức nào. Đối với chủ thể tội phạm khác ngoài ĐBQH thì việc truy tố, bắt giam họ không cần có sự đồng ý của Quốc hội hoặc bất kỳ cơ quan nhà nước nào. Nội dung này cũng đã được Hồ Chí Minh đưa vào Hiến pháp năm 1946 (Điều thứ 40).
Chúng tôi hoàn toàn nhất trí với quan điểm trên. Ở một số nước tiên tiến trên thế giới, các Nghị sỹ Quốc hội còn được hưởng quy chế đặc biệt, ví dụ như ở Liên bang Nga, Nghị sỹ được hưởng quyền “bất khả xâm phạm” trong suốt thời gian làm đại biểu của mình (Điều 89 Hiến pháp Liên bang). Như vậy, nội dung quy định tại điều 86 Dự thảo sửa đổi hiến pháp là cần thiết, có căn cứ khoa học và phù hợp với những nguyên tắc chung của việc lập Hiến quốc tế. Tuy nhiên, việc diễn đạt nội dung trên cùng với việc sử dụng các cụm từ “bắt giam”, “truy tố” trong điều 86 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trong giai đoạn hiện nay là chưa chính xác theo quy định của pháp luật hình sự vì các lẽ sau đây:
Thứ nhất: Theo quy định tại điều 79 của Bộ luật tố tụng Hình sự năm 2003 hiện hành thì đối với người phạm tội hoặc có căn cứ cho rằng họ đã thực hiện hành vi phạm tội thì áp dụng các biện pháp ngăn chặn sau đây: bắt, tạm giữ, tạm giam, cấm đi khỏi nơi cư trú, bảo lãnh, đặt tiền hoặc tài sản có giá trị để bảo đảm. Đối với các biện pháp bắt, tạm giữ được áp dụng trước khi các cơ quan tiến hành tố tụng ra quyết định khởi tố vụ án hình sự, khởi tố bị can. Các biện pháp ngăn chặn còn lại (trong đó có biện pháp bắt giam) chỉ được áp dụng đối với bị can khi đã có quyết định khởi tố về hình sự, tức là có quyết định khởi tố bị can, nghĩa là họ đã trở thành bị can trong vụ án hình sự (điều 80).
Thứ hai: Truy tố bị can ra trước tòa án để xét xử về hình sự là quyền năng pháp lý được trao cho một cơ quan duy nhất, đó là VKSND. Viện kiểm sát ra quyết định truy tố bị can ra trước Tòa án để xét xử chỉ sau khi Cơ quan điều tra đã kết thúc quá trình điều tra, có kết luận điều tra đề nghị truy tố (ít nhất là 2 tháng kể từ khi khởi tố vụ án hình sự) và Viện kiểm sát thấy có đủ căn cứ để truy tố. Do vậy, đến giai đoạn này thì trước đó, ĐBQH đã bị khởi tố về hình sự, đã trở thành bị can trong vụ án hình sự, đã bị tạm đình chỉ tư cách ĐBQH.
Để đạt được mục đích ngăn ngừa, hạn chế việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với ĐBQH như đã phân tích ở phần trên, Hiến pháp cần quy định về việc đồng ý của Quốc hội hoặc UBTVQH từ thời điểm khi các cơ quan tiến hành tố tụng quyết định việc khởi tố về hình sự đối với ĐBQH.
Trên cơ sở đó, chúng tôi xin đề xuất sửa lại nội dung điều 86 như sau:
“Không có sự đồng ý của Quốc hội và trong thời gian Quốc hội không họp, không có sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì không được khởi tố về hình sự, khám xét, bắt giam, truy tố đối với đại biểu Quốc hội; nếu vì phạm tội quả tang hoặc trong trường hợp khẩn cấp mà đại biểu Quốc hội bị bắt, bị tạm giữ thì cơ quan bắt, tạm giữ phải lập tức báo cáo Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ biết để xem xét, quyết định”.
