Pháp: Mô hình PPP làm nên cuộc cách mạng đầu tư cho đường sắt cao tốc

Việc áp dụng mô hình PPP đã giúp cơ quan quản lý hạ tầng đường sắt Pháp, Réseau Ferré de France (RFF), đẩy nhanh đáng kể việc phát triển mạng lưới đường sắt cao tốc, vượt xa khả năng tài trợ truyền thống từ nhà nước và nguồn lực của RFF. Trước khi áp dụng PPP, 4 dự án đường sắt cao tốc đầu tiên mất khoảng 20 năm để hoàn thành. Tuy nhiên, từ khi áp dụng mô hình gọi vốn mới, RFF đã khởi động và xây dựng thêm 4 dự án đường sắt cao tốc trong 7 năm.

Quy trình cải cách

Quá trình cải cách đường sắt quốc gia ở Pháp bắt đầu từ năm 1997, khi Công ty Đường sắt quốc gia Pháp (SNCF) được tái cấu trúc để đáp ứng yêu cầu của Liên minh châu Âu (EU) về việc tách biệt rõ ràng về mặt kế toán giữa cơ sở hạ tầng đường sắt và hoạt động vận tải của tàu. Quyền sở hữu mạng lưới đường sắt được chuyển giao cho RFF, tập trung vào cải thiện, phát triển đường ray, lựa chọn đầu tư mạng lưới và tài trợ. RFF ký hợp đồng với SNCF để thực hiện bảo trì và vận hành hạ tầng đường sắt. Đến ngày 1.1.2015, RFF và SNCF được tái cấu trúc lần nữa, hợp nhất thành Tập đoàn SNCF, với SNCF Réseau chịu trách nhiệm phát triển, vận hành, bảo trì hạ tầng và SNCF Mobilités đảm nhận cung cấp dịch vụ vận tải, bao gồm cả dịch vụ vận chuyển hàng hóa và hành khách, cũng như quản lý và phát triển nhà ga.

Trong mô hình PPP của Pháp, có ba nhóm chính tham gia là: cơ quan công quyền, cơ quan mua sắm đường sắt và khu vực tư nhân. Các cơ quan công quyền bao gồm Bộ Kinh tế, tài chính và công nghiệp ivà Bộ Ngân sách, tài khoản công và hành chính dân sự, chịu trách nhiệm định hướng về đầu tư đường sắt, quyết định các dự án quan trọng và hỗ trợ tài chính cho việc xây dựng, nâng cấp mạng lưới. Ngoài ra, MAPPP - cơ quan trung ương về PPP, được thành lập năm 2004, đóng vai trò đánh giá sơ bộ các dự án PPP. Bên cạnh đó, chính quyền khu vực ngày càng có vai trò quan trọng hơn trong lĩnh vực giao thông công cộng, không chỉ tham gia hoạch định chính sách mà còn góp phần đáng kể vào việc tài trợ và phát triển mạng lưới.

Các cơ quan phụ trách mua sắm PPP trong lĩnh vực đường sắt bao gồm SNCF Réseau - đơn vị sở hữu và vận hành hệ thống đường sắt Pháp, chịu trách nhiệm quyết định phương thức quản lý và bảo trì mạng lưới. Về phía khu vực tư nhân, nhiều doanh nghiệp đã tham gia vào các dự án PPP đường sắt, trong đó ba nhà thầu lớn (Eiffage, Vinci và Bouygues) chiếm ưu thế với phần lớn các hợp đồng được triển khai cho đến nay.

Các mô hình PPP chính

Pháp có một khung pháp lý rõ ràng về hợp tác công tư (PPP) trong lĩnh vực đường sắt, quy định cụ thể phạm vi áp dụng và các mô hình triển khai. Các quy định này bao gồm nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc đánh giá tính khả thi và tham vấn các bên liên quan, quy trình mua sắm, các yêu cầu hợp đồng, cơ chế thanh toán, khuôn khổ thể chế và thời hạn dự án. Nhờ sự minh bạch này, khu vực tư nhân có thể đánh giá chính xác rủi ro khi tham gia dự án PPP, thúc đẩy hợp tác bền vững trong lĩnh vực đường sắt cao tốc. SNCF Réseau, chủ sở hữu và quản lý mạng lưới đường sắt Pháp, đóng vai trò trung tâm trong các dự án PPP. Bất kể mô hình tài chính nào được sử dụng cho một dự án cụ thể, SNCF Réseau vẫn chịu trách nhiệm về mạng lưới, bảo đảm quan điểm quốc gia trong việc phát triển và quản lý mạng lưới.

Pháp áp dụng hai mô hình PPP chính trong phát triển đường sắt cao tốc: mô hình đối tác và mô hình nhượng quyền. Cả hai mô hình đều có cùng mục tiêu - tài trợ, thiết kế, xây dựng và vận hành cơ sở hạ tầng đường sắt. Sự khác biệt chính nằm ở việc phân bổ rủi ro về lưu lượng giao thông giữa các bên công và tư (đề cập đến khả năng số lượng hành khách hoặc phương tiện sử dụng cơ sở hạ tầng mới không đạt kỳ vọng, dẫn đến doanh thu không như dự kiến). Điều này ảnh hưởng đến cách doanh nghiệp tư nhân được thanh toán khi xây dựng cơ sở hạ tầng mới.

Trong mô hình đối tác, SNCF Réseau thanh toán cho đối tác tư nhân dưới dạng phí thuê hoặc phí khả dụng, dựa trên hiệu suất hoạt động, không liên quan đến lưu lượng sử dụng tài sản hạ tầng. SNCF Réseau thu phí truy cập đường ray từ các nhà khai thác tàu, chịu toàn bộ rủi ro giao thông. Mô hình này phù hợp khi dự báo lưu lượng hành khách thấp, khiến khu vực tư nhân không muốn chịu rủi ro doanh thu. Một ví dụ tiêu biểu là tuyến đường sắt cao tốc Bretagne Pays de la Loire (BPL), dài 182 km, kết nối Le Mans và Rennes. Với tổng chi phí xây dựng 3,4 tỷ euro, tuyến BPL giúp rút ngắn thời gian di chuyển giữa Paris và Rennes xuống còn 86 phút, giảm 37 phút so với trước đây. Chính thức khai thác từ năm 2017, tuyến đường này mang lại lợi ích kinh tế đáng kể cho khu vực phía Tây nước Pháp. Dự án được thực hiện theo mô hình PPP, trong đó công ty Eiffage Rail Express (ERE) chịu trách nhiệm xây dựng và bảo trì tuyến BPL trong 25 năm.

Trong khi đó, theo mô hình nhượng quyền, nhà đầu tư tư nhân thu phí từ các nhà khai thác đường sắt khi họ sử dụng cơ sở hạ tầng. Khoản phí này không chỉ giúp bảo đảm trang trải chi phí vận hành tuyến đường sắt, mà còn mang lại lợi nhuận cho nhà đầu tư.

Tuy nhiên, do doanh thu từ phí sử dụng thường không đủ để hoàn vốn toàn bộ dự án, nên một phần kinh phí sẽ được RFF (nay là SNCF Réseau), chính quyền khu vực và chính phủ quốc gia hỗ trợ. Trong mô hình này, bên được nhượng quyền chịu trách nhiệm về rủi ro trong suốt quá trình xây dựng, tài trợ và vận hành dự án.

Ví dụ, tuyến LGV Sud Europe Atlantique (SEA) dài 303 km, kết nối Tours và Bordeaux, được xây dựng với chi phí 7,8 tỷ euro theo mô hình nhượng quyền 50 năm với tập đoàn liên doanh Vinci-LISEA vào năm 2011. Nhà nhượng quyền chịu toàn bộ rủi ro về lưu lượng, đổi lại được thu phí truy cập đường ray từ các tàu sử dụng hành lang này.

Từ năm 2010 đến 2012, Pháp đã triển khai 4 dự án đường sắt cao tốc và xây dựng một nhà ga theo mô hình PPP, với tổng chiều dài đường sắt mới hơn 620 km và tổng vốn đầu tư lên đến 15 tỷ euro. Trong đó, chính quyền trung ương chỉ tài trợ khoảng 2,2 tỷ euro, phần còn lại được huy động từ khu vực tư nhân. Việc sử dụng linh hoạt hai mô hình PPP đã giúp Pháp huy động hiệu quả nguồn lực tài chính, mở rộng mạng lưới đường sắt cao tốc và cải thiện kết nối giữa các khu vực.