Phân loại nghị quyết HĐND cấp tỉnh: Một số vấn đề cần trao đổi

      Theo Điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, văn bản quy phạm pháp luật được định nghĩa là: “Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. 
      Theo Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6.9.2006 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND (nghị quyết HĐND chứa quy phạm pháp luật) là những văn bản có đầy đủ 4 yếu tố: Do HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết; Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật; Có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương; Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật. Đồng thời tại khoản 2 Điều này của Nghị định, Chính phủ nêu ra một số nghị quyết HĐND không phải là văn bản quy phạm pháp luật như: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; Nghị quyết về phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; Nghị quyết về việc giải tán HĐND; Nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Nghị quyết về thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; Nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; Nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; Nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương.
Như vậy, ngoài các nghị quyết được nêu lên để làm ví dụ như trên, còn có các nghị quyết khác do HĐND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đó là những nghị quyết nào? Căn cứ vào đâu để phân loại?
      Theo TS  Vũ Hồng Anh - Trường Đại học Luật Hà Nội thì: Khi phân loại nghị quyết HĐND cần dựa vào mối tương quan giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản không chứa quy phạm pháp luật: Cả hai loại nghị quyết này đều do HĐND ban hành, đều có hiệu lực thi hành, đều được đảm bảo thực hiện. Song giữa hai loại nghị quyết có sự khác nhau về nội dung, hình thức, thủ tục ban hành. Thủ tục ban hành nghị quyết chứa quy phạm pháp luật đòi hỏi phức tạp hơn so với thủ tục ban hành nghị quyết thông thường. Và quan trọng hơn, nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật có ưu thế hơn so với nghị quyết thông thường. Khi xảy ra tranh chấp, các cơ quan nhà nước phải căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật để đưa ra phán quyết. Nếu có sự khác nhau giữa nghị quyết chứa quy phạm và nghị quyết không chứa quy phạm thì nghị quyết không chứa quy phạm được coi là vô hiệu và cần hủy bỏ.
      Để phân loại nghị quyết HĐND tỉnh chứa quy phạm hay không chứa quy phạm theo chúng tôi nên dựa vào các căn cứ sau đây:
      1. Nghị quyết chứa quy phạm pháp luật: Là những nghị quyết HĐND tỉnh ban hành trên cơ sở thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp tỉnh được quy định ở 8 điều tại Mục 1, Chương II Luật Tổ chức HĐND và UBND (ngày 26.11.2003) từ Điều 11 đến Điều 18; Là những nghị quyết HĐND tỉnh ban hành trên cơ sở thực hiện thẩm quyền ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh được phân cấp tại các luật và văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Giáo dục và cụ thể như Pháp lệnh Dân quân tự vệ, Nghị định 121/2003/NĐ-CP ngày 21.10.2003 của Chính phủ về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn .v.v...
      2. Nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật: Là những nghị quyết HĐND tỉnh ban hành nhằm áp dụng pháp luật nhưng chỉ được thực hiện một lần như các nghị quyết đã được nêu cụ thể tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 6.9.2006 của Chính phủ; Là những nghị quyết HĐND tỉnh ban hành theo sự phân cấp được quy định cụ thể tại các luật và văn bản quy phạm pháp luật nhưng chỉ có giá trị của một tài liệu cần thiết trong bộ hồ sơ để trình cấp trên thẩm định và phê duyệt. Như nghị quyết về việc thành lập đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính, quy hoạch phát triển KT-XH, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chung xây dựng đô thị loại đặc biệt, loại 1, loại 2 .v.v… Các nghị quyết này chỉ có giá trị pháp lý đầy đủ để làm căn cứ triển khai thực hiện ở địa phương khi được cơ quan có thẩm quyền cấp Trung ương ban hành quyết định phê duyệt.
      Như vậy, nghị quyết HĐND tỉnh ban hành có hai loại cơ bản: Nghị quyết chứa quy phạm pháp luật và nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật.  Khi xây dựng và ban hành nghị quyết HĐND tỉnh cần quan tâm thực hiện đảm bảo chất lượng và hiệu lực cả hai loại, nhưng cần tập trung cao hơn đối với nghị quyết chứa quy phạm pháp luật. Trong đó, cần phân loại đúng nghị quyết chứa quy phạm hay không chưa quy phạm trước khi chỉ đạo việc chuẩn bị.

Đoàn Nhuận