Những yêu cầu cần có của cơ chế bảo hiến

QH là cơ quan hiến định giám sát việc thi hành hiến pháp

Theo nghĩa đơn giản nhất, bảo hiến là bảo vệ hiến pháp; còn vi hiến là vi phạm hiến pháp. Cơ chế bảo hiến diễn ra khi có dấu hiệu vi hiến thể hiện qua các điều kiện sau: có hiến pháp của một quốc gia ở dạng thành văn, điều này có nghĩa rằng hiến pháp là căn cứ để xem xét hành vi, quyết định có vi hiến hay không; quyết định hoặc hành vi của một hoặc một nhóm chủ thể có thẩm quyền nhà nước có dấu hiệu vi hiến, tức là hành vi, quyết định đó phải trái ngược với ít nhất một điều khoản trong hiến pháp; hành vi hoặc quyết định có dấu hiệu vi hiến trực tiếp hoặc gián tiếp xâm hại đến lợi ích hợp hiến của cá nhân, tổ chức; có một cơ quan chuyên trách về bảo hiến đủ vị trí và thẩm quyền để xem xét hành vi đó, quyết định đó có xâm phạm hiến pháp hay không. Nếu việc xâm phạm hiến pháp được xác định là có, thì đặt ra hai nhóm hậu quả pháp lý: một là, quyết định đó bị tuyên bố vô hiệu do vi hiến, hành vi vi hiến bị đình chỉ; hai là, chủ thể ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi vi hiến phải chịu các loại trách nhiệm pháp lý tương ứng (nếu có).

Ở nước ta, từ khi Hồ Chí Minh đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ngày 2.9.1945 đã là một cam kết tối cao của Nhà nước ta về việc bảo đảm “những quyền không ai có thể xâm phạm được; trong những quyền ấy, có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”, đặc biệt “Người ta sinh ra tự do và bình đẳng về quyền lợi; và phải luôn luôn được tự do và bình đẳng về quyền lợi”. Trên nền tảng đó, QH ta đã khẩn trương xây dựng bản Hiến pháp năm 1946 để ghi nhận các quyền và lợi ích thiết thân của công dân. Tiếp đó, bản Hiến pháp năm 1959 không chỉ kế thừa các cam kết giữa nhà nước và nhân dân mà còn quy định chủ thể giám sát việc thi hành cam kết đó: “QH giám sát việc thi hành Hiến pháp” (khoản 3, Điều 50 Hiến pháp năm 1959). Sau đó Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) bổ sung thêm thẩm quyền của QH là “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp...” (khoản 3, Điều 83 Hiến pháp năm 1980, khoản 3, Điều 84 Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Điều này cho thấy, việc xác định tầm quan trọng của hiến pháp cũng như ý tưởng bảo vệ tính tối cao của hiến pháp, tức là ý tưởng bảo hiến, đã luôn hiện diện trong các văn kiện quan trọng của Nhà nước ta. Tuy nhiên, để có một cơ chế bảo hiến cụ thể, chuyên môn thì ta chưa có điều kiện để thực hiện trong các giai đoạn lịch sử nêu trên.

Bảo hiến là điều kiện tất yếu để bảo vệ và phát huy hiệu lực của hiến pháp trong đời sống xã hội

Hiện nay, trước yêu cầu của thời kỳ đổi mới, của hội nhập và  phát triển, việc nâng các ý tưởng bảo hiến nêu trên trở thành một cơ chế bảo hiến hoàn chỉnh và bảo đảm hiệu quả hoạt động là yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn lập hiến, lập pháp, thi hành và áp dụng pháp luật ở nước ta. Có thể khái quát các yêu cầu về xây dựng cơ chế bảo hiến như sau:

Thứ nhất, yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền. Trong thời gian gần đây, các văn kiện của Đảng ta luôn xác định việc xây dựng Việt Nam trở thành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Điều này cũng đã được hiến định trong Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Nhà nước pháp quyền là một nhà nước mà ở đó mọi quyền lực nhà nước được xác định trên cơ sở pháp luật, mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, các mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, giữa các cơ quan nhà nước đều lấy pháp luật làm thước đo chuẩn. 

Thứ hai, yêu cầu của việc xây dựng pháp chế. Pháp chế là một chế độ xã hội mà ở đó mọi chủ thể đều tồn tại và hoạt động dựa trên cơ sở pháp luật. Để đạt được điều này, yêu cầu trước hết là phải hoàn chỉnh hệ thống pháp luật. Trong khi đó, hệ thống pháp luật chỉ có thể hoàn chỉnh và đồng bộ khi văn kiện pháp lý đầu tàu, tức là hiến pháp, phải được tôn trọng và phát huy. Muốn thế, không thể không có cơ chế bảo hiến.

Thứ ba, yêu cầu thực tiễn hóa các quy định trong Hiến pháp. Lâu nay, Hiến pháp Việt Nam, tuy được xác định là tối cao, song vẫn chưa phát huy được hiệu lực một cách toàn diện theo đúng nghĩa của nó. Trong đời sống người ta thường nhắc đến các văn bản hướng dẫn như thông tư và chỉ thị, thậm chí có đôi khi là công văn của các chủ thể quản lý. Tại phiên tòa, hầu như vắng bóng sự viện dẫn của hiến pháp mà thay vào đó là các văn bản luật, dưới luật. Đôi khi, để xem xét đánh giá một hành vi, người ta còn phải xem xét đến cả những văn bản nhà nước mà không phải là văn bản quy phạm pháp luật như công văn, thông báo... Điều này có thể được giải thích bằng nhiều lý do, trong đó có lý do Hiến pháp nước ta còn quy định khung, chung chung nên khó viện dẫn áp dụng. Trong khi đó, các quy định ở cấp thấp hơn như thông tư, chỉ thị thì lại rất cụ thể, dễ áp dụng, dễ viện dẫn. Bảo hiến là điều kiện tất yếu để bảo vệ sự tồn tại và phát huy hiệu lực của hiến pháp trong đời sống xã hội.

Thứ tư, yêu cầu của quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội trong điều kiện hội nhập quốc tế. Cùng với quá trình gia nhập ngày càng sâu vào nền kinh tế thế giới, phát triển kinh tế đa dạng nhiều thành phần của nền kinh tế thị trường, tăng cường các cơ sở vật chất của xã hội là quá trình xã hội phát sinh nhiều mối quan hệ đan xen, cần phải giải quyết, dàn xếp. Trong điều kiện hội nhập, thông qua các văn kiện mà Nhà nước ta ký kết, các quyền con người ngày càng được mở rộng và phát huy. Trước điều kiện đó, thành lập cơ quan bảo hiến là yêu cầu tất yếu để bảo đảm thực tiễn hóa các cam kết của Nhà nước ta trước nhân dân, trước bạn bè quốc tế. 

Thứ năm, yêu cầu về tính kịp thời khi Hiến pháp nước ta đang trong giai đoạn nghiên cứu, sửa đổi. Sau gần 20 năm áp dụng (1992 - 2012), và hơn 10 năm kể từ khi được sửa đổi, bổ sung, Hiến pháp nước ta, tuy đã có nhiều bước tiến đáng kể, vẫn chứa đựng nhiều điều khoản cần phải được bổ sung, sửa đổi, trong đó, cơ chế bảo hiến chỉ được thừa nhận khi nó được ghi trong Hiến pháp – văn kiện pháp lý tối cao của quốc gia.   

Thứ sáu, yêu cầu về hoàn chỉnh cơ chế hoạt động trong bộ máy nhà nước. Thực tiễn hoạt động của các cơ quan nhà nước cho thấy: cơ quan nào cũng cần phải được kiểm tra, giám sát theo hướng phản biện để có thể hoàn chỉnh về tổ chức và hoạt động, thực hiện có hiệu quả các chức năng của mình. Trong bất kỳ hoạt động nào của bộ máy nhà nước, khâu kiểm tra, giám sát là một công đoạn không thể thiếu nhằm bảo đảm cho cơ quan hoạt động có hiệu quả, tránh tình trạng tiền hậu bất nhất.

Thứ bảy, yêu cầu về cơ chế kiểm tra, giám sát việc thi hành hiến pháp. Khi nói tới một cơ chế kiểm tra, giám sát, theo nghĩa thông thường nhất, có hai góc độ thực hiện. Một là, sự kiểm tra, giám sát bởi chính các chủ thể thực hiện hành vi. Đây còn gọi là sự kiểm tra nội bộ hay tự kiểm tra. Hai là, sự kiểm tra của cơ quan nhà nước khác, có vị trí và thẩm quyền nhất định, đủ khả năng giám sát, kiểm tra các chủ thể thực hiện hành vi đó. Hoạt động kiểm tra thứ nhất là cần thiết vì nó đảm bảo được tính “tự làm, tự chịu trách nhiệm”, nắm rõ được đối tượng cần kiểm tra, những vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện một cách chi tiết, tường tận nguồn gốc. Tuy nhiên, hoạt động này dễ dẫn đến hình thức vì có những định kiến nhất định khi xem lại hành vi, quyết định của chính mình. Ngược lại, hoạt động kiểm tra thứ hai mang đầy đủ bản chất của hoạt động kiểm tra với tính độc lập và tính phản biện. Nếu chỉ có hoạt động kiểm tra thứ nhất, hoạt động kiểm tra, giám sát có thể có điểm đến rõ ràng.

Đề xuất nguyên tắc xác định nội hàm của bảo hiến ở nước ta

Để xác định được nội hàm của bảo hiến, đối tượng bảo hiến, chủ thể bảo hiến phù hợp với điều kiện của nước ta trong giai đoạn hiện nay, cần phải xác định được mục đích của bảo hiến.

Việc xác định mục đích này dựa trên 4 luận cứ quan trọng. Một là, lý lẽ của sự công bằng, chân lý. Hiến pháp sẽ không còn đúng nghĩa là cam kết tối cao giữa Nhà nước và nhân dân nếu như Hiến pháp bị xâm phạm mà không có chủ thể nào huýt còi. Theo lý lẽ của sự công bằng, Nhà nước phải thiết lập cơ chế bảo hiến để thực tiễn hóa và hiệu lực hóa các điều ghi trong hiến pháp. Hai là, cách thức vận hành hệ thống chính trị ở nước ta. Không thể đề xuất một cơ chế bảo hiến tương thích nếu không nắm vững được cơ chế chính trị của nước ta. Đặc thù của nước ta là nhà nước dân chủ trong thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội, theo học thuyết Mác – Lê nin, dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Do vậy, cơ quan bảo hiến chỉ có thể xem xét quyết định hay hành vi của các cơ quan nhà nước. Ba là, tập quán pháp lý và thực tiễn lập hiến ở nước ta. Trong thực tiễn lập hiến với bốn bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001), nước ta đã xác định các định hướng về chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội. Các định hướng này là cơ sở mà cơ quan bảo hiến có trách nhiệm giữ vững và phát huy. Mặt khác, sự tồn tại của các văn bản quy phạm pháp luật có vị trí phổ biến nhất trong các hình thức pháp luật. Điều này đòi hỏi nếu cơ quan bảo hiến được thành lập thì phải được quy định cụ thể trong các văn bản lập hiến và lập pháp; bởi từ trước đến nay, nước ta chưa có cơ quan bảo hiến chuyên trách gắn liền với sự ra đời của hiến pháp như các nước khác. Bốn là, kinh nghiệm lập hiến của các nước tiên tiến trên thế giới và các nước có điều kiện tương tự nước ta. Rất nhiều quốc gia trên thế giới đã có cơ quan bảo hiến, trong đó hình thức phổ biến nhất là Tòa án hiến pháp (Tòa bảo hiến). Thông qua kinh nghiệm, phân tích những điều kiện áp dụng những mô hình này để có thể nghiên cứu áp dụng đối với nước ta.

Từ các cơ sở lý luận nêu trên, mục đích của bảo hiến là bảo đảm các quyền và lợi ích hợp hiến của công dân Việt Nam. Một trong những chế định thiết yếu cấu thành nên hiến pháp là chế định quyền và nghĩa vụ của công dân. Chính vì lẽ đó, người ta thường dùng đặc điểm này để định nghĩa hiến pháp, ví dụ như: hiến pháp là cam kết tối cao giữa nhà nước và công dân. Vậy, bảo hiến là việc bảo đảm cho việc các quyền và lợi ích của công dân được ghi trong hiến pháp được thực tiễn hóa và bảo đảm hiệu lực. Bảo hiến nhằm bảo đảm sự phân định thẩm quyền và phát huy hiệu quả của các cơ quan hiến định ở Trung ương. Hệ thống các cơ quan nhà nước được quy định trong nhiều chế định của Hiến pháp nước ta như: chế định QH, chế định Chủ tịch Nước, chế định Chính phủ, chế định cơ quan tòa án, cơ quan kiểm sát, cơ quan nhà nước ở địa phương. Trong đó, hiến pháp xác định mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước này với nhau: cơ quan cấp trên, cơ quan cấp dưới, cơ quan của các hệ thống khác nhau ở Trung ương. Tuy nhiên, không phải những bất cập nào phát sinh cũng được giải quyết bởi cơ quan bảo hiến. Để tránh việc trùng lắp chức năng giữa cơ quan bảo hiến và các cơ quan khác, tránh việc quá tải cho cơ quan bảo hiến, đồng thời thể hiện đúng vị trí, vai trò của mình, cơ quan bảo hiến nên xác định phạm vi có giới hạn hẹp, có tính chất gốc, cơ bản. Do vậy, chỉ nên xác định phạm vi của cơ quan bảo hiến, nếu cần thiết, là phân định thẩm quyền của các cơ quan hiến định ở Trung ương. Khi đó, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương (ví dụ như: mối quan hệ giữa HĐND và UBND...), hoặc mối quan hệ giữa các cơ quan ở Trung ương nhưng không do hiến pháp quy định (ví dụ như: mối quan hệ giữa các Tổng cục, Cục... ) sẽ không thuộc thẩm quyền của cơ quan bảo hiến.