Nên mở rộng thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp 

Xem với cỡ chữ
* Sự cần thiết phải thành lập cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp ở nước ta hiện nay * Góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về Hội đồng Hiến pháp

Sự cần thiết phải thành lập cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp ở nước ta hiện nay

Sự cần thiết thành lập cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp ở nước ta hiện nay được lý giải ở những điểm chủ yếu sau đây:

Một là, Hiến pháp chưa được bảo vệ một cách nghiêm túc và triệt để. Trong thực tiễn hoạt động của hệ thống các nhánh quyền lực nhà nước thời gian qua có thể nhận thấy, còn có những văn bản của các cơ quan nhà nước trái với tinh thần và nội dung của Hiến pháp, vi phạm Hiến pháp nhưng chưa có cơ chế hữu hiệu để khắc phục. Tình hình vi phạm một số quyền con người, quyền cơ bản của công dân của cơ quan nhà nước (tập trung ở hành pháp và tư pháp) đang diễn ra ở mức báo động. Việc QH chậm trễ hoặc không ban hành các đạo luật để tạo cơ sở và điều kiện để thực hiện các quyền con người, quyền cơ bản của công dân cũng được coi là không tuân thủ Hiến pháp...

Những hiện tượng trên đây không thể khắc phục nếu không có một cơ chế bảo vệ Hiến pháp độc lập.

Hai là, cơ chế giám sát hiện hành có nhiều bất cập. Hiện tại, cơ chế giám sát tuân thủ Hiến pháp và pháp luật ở nước ta nếu xét trên bình diện bảo vệ Hiến pháp (chỉ tập trung vào việc phán xét việc tuân thủ Hiến pháp) thì có quá nhiều bất cập. Cơ chế giám sát qua quá nhiều chủ thể và nhiều tầng nấc làm hạn chế và lu mờ vai trò giám sát tối cao của QH, đồng thời làm hạn chế, giảm đi tính tối cao, tính hiệu lực của hoạt động đó. Chưa phân biệt giám sát Hiến pháp với các loại giám sát khác dẫn đến việc giám sát đối với QH còn bỏ ngỏ.

Cơ chế giám sát tuân thủ Hiến pháp và pháp luật ở nước ta chưa có cách tiếp cận về những khía cạnh khác nhau của giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật như: đối tượng giám sát là những văn bản pháp luật nào? Chủ thể có quyền đề nghị giám sát là những ai? Các dạng giám sát - giám sát trước và giám sát sau, giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể; hậu quả pháp lý của giám sát bảo hiến - tính chất bắt buộc của phán quyết do cơ quan bảo hiến đưa ra là như thế nào?

Nói khác đi, trong hệ thống các quyền tài phán ở nước ta hiện đang có một khoảng trống quyền lực. Vì vậy, việc thiết lập chế độ tài phán Hiến pháp sẽ không phải là việc chia lại quyền lực nhà nước, kể cả trong nội dung quyền tư pháp.

Ba là, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Hiện nay chúng ta đang tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền. Một cơ chế bảo hiến có hiệu lực, hiệu quả sẽ góp phần đáp ứng mục tiêu đó. Bởi lẽ, mục đích của Nhà nước pháp quyền là bảo vệ các quyền của công dân được quy định trong Hiến pháp. Mà cơ chế bảo hiến lại chính là bảo đảm để quyền tự do của công dân không bị vi phạm từ phía các cơ quan nhà nước. Chính hoạt động bảo hiến lại có nhiều khả năng gắn liền với nhiệm vụ quan trọng nhất của Nhà nước là bảo vệ quyền con người và quyền công dân. Quyền con người và quyền công dân tạo nên một trong những cơ sở cho Nhà nước pháp quyền, bởi vậy, bảo vệ những quyền đó chính là củng cố Nhà nước pháp quyền.

Cơ chế bảo hiến bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp, cũng có nghĩa là đáp ứng được tinh thần của Nhà nước pháp quyền là mọi chủ thể kể cả Nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát của Hiến pháp và pháp luật. Khi giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật, cơ quan bảo hiến bảo đảm sự tối thượng của Hiến pháp, loại trừ những văn bản trái với đạo luật cơ bản ra khỏi hệ thống pháp luật, để mọi hoạt động lập pháp đều phải được tiến hành phù hợp với Hiến pháp và như vậy bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong đó, như thực tiễn cho thấy, đối tượng giám sát chính của cơ quan bảo hiến độc lập không những là các đạo luật do nghị viện thông qua, mà còn là các văn bản của hành pháp, trước hết là pháp luật ủy quyền. Chính các văn bản của hành pháp tạo nên mảng chính trong hệ thống pháp luật của một nhà nước hiện đại và có khả năng vi hiến nhiều nhất.

Cơ chế bảo hiến còn có mục đích bảo đảm sự phân công, phối hợp và kiểm soát các nhánh quyền lực, tránh sự lạm quyền của các nhánh quyền lực đó. Đây là một đòi hỏi quan trọng của Nhà nước pháp quyền. Thông qua tài phán hiến pháp, cơ quan tài phán Hiến pháp bảo đảm hoạt động của mọi cơ quan thuộc các nhánh quyền lực không được vượt khỏi khuôn khổ Hiến pháp, phải phù hợp với Hiến pháp.

Bốn là, nhu cầu thể chế hóa đường lối của Đảng. Trước những tình hình và nhu cầu nêu trên, Đảng ta đã ra nghị quyết về nhiệm vụ phải thiết lập một cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhiệm vụ này đã được nêu trong Nghị quyết của Đại hội X, được tiếp tục khẳng định trong Văn kiện của Đại hội XI và các Nghị quyết của Trung ương Khóa XI. Tuy nhiên, đến nay, sau nhiều năm quán triệt, nhiệm vụ này vẫn chưa thực sự được thực hiện một cách triệt để. Bởi lẽ, vẫn có ý kiến lạc lõng không đồng tình việc thiết lập một cơ chế phán quyết độc lập theo tinh thần của các Nghị quyết nêu trên.

Với tất cả những phân tích trên đây cho thấy, việc thiết lập một cơ chế tài phán Hiến pháp ở nước hiện nay là cấp bách để đáp ứng nhu cầu cấp bách của lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền và hoàn thiện hệ thống chính trị ở nước ta. Phù hợp với xu hướng chung của thời đại trong bối cảnh chúng ta tiếp tục hội nhập quốc tế một cách sâu và rộng. Quán triệt và thực hiện các Nghị quyết của Đảng. Phù hợp với lòng dân (chủ nhân của quyền lập hiến) và vì mục tiêu dân chủ hóa đất nước.

Góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về Hội đồng Hiến pháp

Tại Điều 117 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, trên cơ sở đồng tình với việc thiết lập một thiết chế độc lập nhằm bảo vệ Hiến pháp, xin có một số ý kiến như sau:

Thứ nhất, về tính chất và đặc điểm quyền lực của Hội đồng Hiến pháp. Đây là điều đầu tiên cần ghi nhận cho một cơ quan, tổ chức. Ví dụ như “Quốc hội là cơ quan lập pháp”, “Chính phủ là cơ quan hành pháp”, hoặc “Tòa án là cơ quan xét xử”. Trên tinh thần đó, Điều 117 Dự thảo không nên bắt đầu bằng quy định Hội đồng Hiếp pháp là cơ quan do QH thành lập mà cần khẳng định rằng đây là cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp.

Thêm vào đó, phải nhận thức rằng, tất cả những thiết chế được ghi nhận trong Hiến pháp đều là những thiết chế nhà nước do Hiến pháp sinh ra, tồn tại độc lập với nhau theo nguyên tắc về sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau. Vì thế, những thiết chế này đều được gọi chung là cơ quan hay thiết chế Hiến pháp, không thể có cơ quan hiến pháp nào đó lại phái sinh từ một cơ quan hiến pháp khác. Việc quy định Hội đồng Hiến pháp do QH thành lập sẽ có hàm ý không chính xác và mâu thuẫn. Bởi lẽ, cơ quan này được phái sinh từ QH, thuộc QH và như thế, nó không phải là cơ quan Hiến pháp, không cần ghi nhận trong Hiến pháp. Trong khi đó, khi Hội đồng hiến pháp được ghi nhận trong Hiến pháp thì mặc nhiên nó được thành lập. Vai trò của QH trong trường hợp này chỉ có thể là thực hiện những hoạt động mang tính tổ chức và thủ tục theo Luật về tổ chức Hội đồng Hiến pháp để Hội đồng Hiến pháp ra đời trên thực tế mà thôi. Cũng như QH bỏ phiếu bầu Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao... chứ không thành lập Chính phủ hay Tòa án nhân dân tối cao.

Mặt khác, nếu Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do QH thành lập, phái sinh từ QH thì sẽ không có lý gì mà nó lại có thể giám sát và thậm chí phán quyết về hoạt động của QH dường như cơ quan thẩm định hoạt động của QH. Trong khi đó, theo lý thuyết, cơ quan này phải phán quyết về tính hợp hiến của lập pháp, hành pháp và tư pháp, thực hiện nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực.

Thứ hai, về thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo tôi ủng hộ cách tiếp cận về đối tượng bị xem xét về tính hợp hiến của các văn bản (theo cả hai phương án). Tuy nhiên, về kỹ thuật, không nên dùng từ xem xét mà thay vào đó là khái niệm phán quyết theo khái niệm của Nghị quyết từ Đại hội X. Có như vậy, cơ quan này mới là cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp.

Và toàn bộ những ý tưởng được quy định khá dài dòng trong khoản 1, điểm a và b của Phương án 1 có thể thiết kế gọn lại để mạch lạc hơn và theo thông lệ quốc tế theo hướng: quy định phán quyết của Hội đồng Hiến pháp có giá trị chung thẩm hay thi hành. Như vậy sẽ tránh tình trạng có thể có khiếu nại về kết luận (phán quyết) của Hội đồng Hiến pháp. Và quy định phán quyết của Hội đồng Hiến pháp có giá trị của đạo luật. Điều này một mặt thể hiện tính độc lập và quyền lực của Hội đồng Hiến pháp và mặt khác cũng là phù hợp với tinh thần Nhà nước pháp quyền mà không cần quy định về việc tạm dừng việc thi hành hay khả năng tái lập hiệu lực của văn bản. Vì nếu quy định như vậy thì mặc nhiên, những gì bị phán vi hiến là không có hiệu lực thi hành. Việc QH hay các cơ quan khác sửa văn bản hay không và khi nào sửa là thuộc thẩm quyền của lập pháp hay lập quy. Quy định như vậy là để Hội đồng Hiến pháp không can thiệp vào hoạt động lập pháp của QH hay của các cơ quan khác.

Trên tinh thần đó, cũng không cần có quy định về việc Hội đồng Hiến pháp có kiến nghị xem xét sửa đổi văn bản (có ở cả 2 phương án). Tôi cho rằng, phương thức này không thể hiện nguyên tắc phối hợp trong thực hiện quyền lực mà có thể lại là cơ hội để can thiệp. Trong khi vẫn không có cơ chế hữu hiệu để thực hiện kiến nghị.

Ngoài ra, tôi cũng chưa bị thuyết phục bởi quy định tại câu cuối cùng tại Mục 1.a của phương án 1 khi quy định tỷ lệ 2/3 tổng số ĐBQH biểu quyết về việc không sửa văn bản theo phán quyết của Hội đồng Hiến pháp. Điều này có thể có mâu thuẫn vì thông qua đó, một quan hệ xã hội có nhu cầu điều chỉnh ở cấp độ luật thì qua đó trở thành cấp độ Hiến pháp. Điều này không phù hợp với tư duy và lý thuyết về nhu cầu lập hiến và lập pháp. Theo cách thức này sẽ có nguy cơ đối đầu giữa cơ quan lập pháp và cơ quan bảo vệ Hiến pháp.

Ngoài những điều trình bày trên đây về thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp, tôi đề nghị mở rộng thêm thẩm quyền cho Hội đồng Hiến pháp so với Dự thảo.

Trong quá trình thảo luận toàn dân và tại diễn đàn QH có ý kiến chưa đồng tình với việc thành lập Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo, theo tôi có lẽ vấn đề không phải là do người ta không thấy nhu cầu khách quan về bảo vệ Hiến pháp mà có lẽ do Ban soạn thảo đã thiết kế một thiết chế với năng lực phán quyết không rõ ràng và thẩm quyền khá chật hẹp.

Vì vậy, tôi đề nghị bổ sung thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp như sau:

Thứ nhất, giải quyết khiếu kiện về vi phạm Hiến pháp. Bảo vệ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân là nhiệm vụ cơ bản của mọi Hiến pháp hiện đại. Vì vậy, đối tượng của bảo vệ Hiến pháp không bao gồm giải quyết những khiếu kiện về vi phạm Hiến pháp trong lĩnh vực bảo vệ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân sẽ là phiến diện. Việc bổ sung thẩm quyền này vừa khắc phục được tính phiến diện của thẩm quyền của Hội đồng và cũng không cần lo ngại về nguy cơ quá tải của Hội đồng do tình trạng khiếu nại, khiếu kiện vượt cấp hiện nay vì như trên đã trình bày, tài phán Hiến pháp là loại tài phán thứ phát. Vả lại, theo thông lệ, việc thụ lý các vụ việc tại Hội đồng phải trải qua bộ lọc rất chặt chẽ và phức tạp. Ngoài ra, với quy định này, chúng ta tuyên bố trước cộng đồng quốc tế về quan điểm rõ ràng và mạch lạc của Đảng ta về quyết tâm bảo vệ nhân quyền.

Thứ hai, thẩm quyền giải thích Hiến pháp. Xuất phát từ đặc tính và vị trí của Hiến pháp, mọi hiến pháp đều có nhu cầu trước hết ở việc được giải thích. Đối với nước ta, khi mà công cuộc đổi mới và cải cách hội nhập đang rất sôi động, khi mà các quan hệ xã hội, kể cả những quan hệ cơ bản, đều có tính ổn định tương đối thấp thì nhu cầu giải thích Hiến pháp quả là khá thường xuyên và cần thiết. Cũng phải nói thêm rằng, giải thích Hiến pháp là chức năng kinh điển của các mô hình tài phán Hiến pháp.

Từ những trình bày trên đây, trên cơ sở đồng thuận căn bản với ý tưởng của Ban soạn thảo, tôi đề xuất thiết kế lại Điều 117 Dự thảo như sau:

Điều 117 (mới)

1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Hội đồng Hiến pháp có nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

a. Kết luận về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước ở cấp Trung ương;

b. Xem xét tính hợp hiến của điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch Nước phê chuẩn;

c. Giải thích Hiến pháp.

d. Giải quyết khiếu kiện vi phạm Hiến pháp, bảo vệ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của cá nhân và tổ chức;

3. Hội đồng Hiến pháp ban hành phán quyết để thực hiện nhiệm vụ của mình; Phán quyết của Hội đồng Hiến pháp có giá trị thi hành và có hiệu lực của đạo luật.

4. Hội đồng Hiến pháp gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên.

5. Hội đồng Hiến pháp làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số.

6. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng Hiến pháp do luật định.

Pgs.Ts Nguyễn Như Phát
Viện Nhà nước và Pháp luật