Nên có Nghị quyết của QH quy định quy trình, thủ tục lấy ý kiến nhân dân về dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Trong khi Hiến pháp năm 1992 chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục nhân dân phúc quyết Hiến pháp hay trưng cầu ý dân về một vấn đề nhất định, chúng tôi tán thành đề nghị tại Kỳ họp sắp tới, cùng với việc thảo luận, cho ý kiến đối với bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, QH ra nghị quyết về việc lấy ý kiến nhân dân về dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 sau khi đã được chỉnh lý và giao cho Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tổ chức thực hiện nghị quyết này.

Trong hơn 60 năm qua, kể từ ngày nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nay là nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ra đời và không ngừng phát triển vững mạnh, ở nước ta đã có 4 bản Hiến pháp đánh dấu 4 mốc lịch sử quan trọng của đất nước trong thế kỷ XX là Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992. Nghiên cứu 4 bản Hiến pháp trên đây chúng tôi thấy trong các bản Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 có những nội dung quy định giống nhau là QH có quyền làm và sửa đổi Hiến pháp; chỉ có QH mới có quyền sửa đổi Hiến pháp và việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành. Một điểm khác cũng rất đáng lưu ý là Điều 82 của Hiến pháp năm 1980 và Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 có nội dung quy định hoàn toàn giống nhau là QH là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, trong khi đó Điều 44 của Hiến pháp năm 1959 lại quy định QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Từ những quy định trên đây chúng tôi hiểu rằng quyền lập pháp bao gồm cả quyền lập hiến và quyền lập hiến là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Những quy định về làm và sửa đổi Hiến pháp trong Hiến pháp năm 1946 lại khác với những quy định trên đây. Trong Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946 đã ghi rõ QH được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và Điều 21 quy định: Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp. Tiếp theo là Điều 70 quy định về cách thức sửa đổi Hiến pháp như sau:

Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu.

Nghị viện bầu ra Ban dự thảo những điều thay đổi.

Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.

Chúng tôi hiểu quyền phúc quyết về Hiến pháp của nhân dân là quyền nhân dân biểu quyết và quyết định theo đa số những điều thay đổi trong Hiến pháp chứ không phải nhân dân tham gia ý kiến, còn quyền tiếp thu hay không lại thuộc về Ban dự thảo. Tuy những quy định về làm và sửa đổi Hiến pháp trong Hiến pháp năm 1946 không thực hiện được do tình hình đặc biệt của đất nước vào những năm 40 và đầu những năm 50 của thế kỷ trước, nhưng ngay trong ngày thông qua Hiến pháp (9.11.1946), QH Khóa I đã ra Lời kêu gọi gửi đồng bào toàn quốc ghi rõ: QH đã làm xong cái nhiệm vụ nặng nề nhất mà quốc dân giao phó cho là thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Bản Hiến pháp đó đã ghi những thắng lợi vẻ vang của cuộc cách mạng tháng Tám. Bản Hiến pháp đó đã nêu cao tinh thần đoàn kết toàn dân và ấn định chính thể dân chủ rộng rãi. Đồng thời, QH cũng thông qua Nghị quyết ủy nhiệm Chính phủ và Ban thường trực của QH thi hành Hiến pháp ghi rõ: Trong thời kỳ chưa thi hành được thì Chính phủ phải dựa vào những nguyên tắc đã định trong Hiến pháp để ban hành các sắc luật.

Trong 4 Hiến pháp đã ban hành thì có Hiến pháp năm 1980 được sửa đổi, bổ sung 2 lần, Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung 2 lần (kể cả lần đang thực hiện theo Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Nghị quyết số 06/2011/QH13 của Kỳ họp thứ Nhất, Quốc hội Khóa XIII, ngày 06 tháng 8 năm 2011). Nghiên cứu 2 lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980 chúng tôi thấy đều không có quy trình lấy ý kiến nhân dân nên xin được gọi là sửa đổi, bổ sung theo thủ tục rút gọn. Đó là sửa Lời nói đầu được thực hiện vào năm 1988 và lần sửa đổi, bổ sung một số điều về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước vào năm 1989. Sở dĩ như vậy là vì ở nước ta chưa có quy định cụ thể về quy trình, thủ tục, trình tự ban hành và sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Tuy vậy, trong quá trình chuẩn bị các bản dự thảo Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, kể cả việc chuẩn bị bản dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001, trước khi trình QH thông qua, cơ quan có thẩm quyền cũng đã tổ chức việc lấy ý kiến nhân dân về các bản dự thảo đó. Còn việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đang được chuẩn bị thì theo Tờ trình QH của UBTVQH Khóa XIII, ngày 2.8.2011 về việc triển khai nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 cũng đã xác định là Ủy ban dự thảo có trách nhiệm công bố lấy ý kiến nhân dân về dự thảo sửa đổi Hiến pháp từ tháng 3 đến tháng 4 năm 2013.

Sau đây, chúng tôi sẽ bình luận về hai cuộc lấy ý kiến nhân dân về bản dự thảo Hiến pháp năm 1992 và bản dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp này vào năm 2001 để nêu lên một số vấn đề và từ đó đề xuất những kiến nghị cụ thể.

Về ban hành Hiến pháp năm 1992

Ngày 30.6.1989, sau khi ra Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1980 về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, QH Khóa VIII cũng thông qua Nghị quyết thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 1980) quy định nhiệm vụ của Ủy ban là xây dựng Dự án luật sửa đổi Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đưa ra trưng cầu ý kiến rộng rãi của nhân dân và trình Quốc hội xem xét và quyết định vào cuối nhiệm kỳ Khóa VIII.

Tại Kỳ họp thứ Chín, QH Khóa VIII, Ủy ban sửa đổi Hiến pháp đã có Tờ trình về bản dự thảo Hiến pháp sửa đổi do Chủ tịch Ủy ban trình bày, trong đó ghi rõ, tháng 5.1991, Ủy bản sửa đổi Hiến pháp đã đưa bản dự thảo lần thứ nhất ra lấy ý kiến của cán bộ trung, cao cấp trong cả nước và ĐBQH, các cán bộ lão thành. Sau đó đã nghiên cứu tiếp thu những ý kiến đóng góp để chỉnh lý thành bản dự thảo lần thứ hai trình QH cho ý kiến tại kỳ họp này. Cũng tại kỳ họp này, QH đã ra Nghị quyết về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1980. Để đạt được mục đích yêu cầu đã đề ra là sửa đổi Hiến pháp năm 1980 một cách cơ bản, toàn diện, đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới, QH đã giao cho Ủy ban sửa đổi Hiến pháp phối hợp với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức đợt lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trong tháng 10 năm 1991 và Quốc hội mong đồng bào, cán bộ, chiến sỹ, các đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, các cơ quan nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang, các đoàn thể nhân dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội tích cực tham gia đợt lấy ý kiến này. Trong tờ trình QH tại Kỳ họp thứ Mười một, Ủy ban sửa đổi Hiến pháp đã báo cáo kết quả việc lấy ý kiến nhân dân và cán bộ về dự thảo Hiến pháp như sau: đến ngày 28.2.1992, Ủy ban sửa đổi Hiến pháp đã nhận được 74 bản báo cáo tổng hợp ý kiến đóng góp của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (vì có nơi gửi 2 bản do tổ chức 2 lần); 98 đơn vị bộ đội, ngành, đoàn thể ở Trung ương và địa phương; gần 300 thư của cá nhân góp ý kiến và nhiều ý kiến trên báo, đài, có thư góp ý về những điều, khoản rất cụ thể trong bản dự thảo, kể cả bổ sung quy định về kích thước của ngôi sao trên quốc kỳ, giữ nhạc nhưng sửa lời Bài Quốc ca, quy định nơi đặt Thủ đô... Song, Ủy ban sửa đổi Hiến pháp trình QH vẫn giữ nguyên hai chương về Quốc kỳ, Quốc huy, Quốc ca, Thủ đô, hiệu lực của Hiến pháp và việc sửa đổi Hiến pháp. Nghiên cứu những ý kiến góp ý xây dựng bản dự thảo Hiến pháp sửa đổi, chúng tôi thấy rất đáng quan tâm đến Công văn số 463 – TH, ngày 12.2.1992 của Hội đồng Bộ trưởng gửi Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, trong đó có những vấn đề mà hiện nay chúng ta vẫn đang bàn luận như: QH không trực tiếp thực thi cả 3 quyền; Chủ tịch Nước là người điều hòa, phối hợp giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp; Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam; Chính phủ hoạt động theo chế độ thủ trưởng, có bàn bạc tập thể nhưng Thủ tướng quyết định cuối cùng và chịu trách nhiệm trước QH và Chủ tịch Nước; để có sự rành mạch về trách nhiệm, cần quy định Bộ trưởng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, không nên để Bộ trưởng đồng thời chịu trách nhiệm trước QH; không nên tổ chức Tòa án theo cấp hành chính, và các tòa án không chỉ đạo theo ngành dọc mà tổ chức các tòa án theo thẩm quyền xét xử; cần đổi Viện Kiểm sát nhân dân thành Viện Công tố để làm chức năng công tố, Viện Công tố làm chức năng hành pháp thuộc Chính phủ lãnh đạo; Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, có nhiệm vụ chấp hành Hiến pháp, luật, các quyết định của Chính quyền cấp trên, nên phải do Chính phủ hướng dẫn và giám sát hoạt động, quản lý về tổ chức và cán bộ; Chính phủ và Ủy ban hành chính các cấp (chứ không phải là Ủy ban nhân dân) hợp thành hệ thống hành chính thống nhất, Ủy ban hành chính không phải là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp, không theo chế độ song trùng trực thuộc, nhưng phải chấp hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban hành chính hoạt động theo chế độ thủ trưởng; cần quy định trong Hiến pháp là Chủ tịch Ủy ban hành chính cấp trên bổ nhiệm Chủ tịch Ủy ban hành chính cấp dưới có tham khảo ý kiến của Hội đồng nhân dân cùng cấp; Thủ tướng, Chủ tịch Ủy ban hành chính cấp trên có quyền thuyên chuyển, điều động, cách chức Chủ tịch Ủy ban hành chính cấp dưới... (Chúng tôi giới thiệu tóm tắt ý kiến của Hội đồng Bộ trưởng góp ý sửa đổi Hiến pháp 1980 vì thấy rằng đây là những vấn đề đang bàn luận khi chúng ta chuẩn bị những nội dung sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992). Song những ý kiến trên đây không được cơ quan có thẩm quyền giải trình trước QH.

Ngày 15.4.1992, tại Kỳ họp thứ Mười một, QH Khóa VIII đã thông qua bản Hiến pháp năm 1992.

Về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001

Như chúng tôi đã trình bày ở trên, vấn đề tổ chức chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) đã được đặt ra trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 1992 nhưng chưa được giải quyết dứt điểm. Sau gần 10 năm thi hành Hiến pháp này, thì UBTVQH Khóa X thấy rằng, bộ máy nhà nước hiện nay, về cơ bản không khác nhiều so với những quy định của Hiến pháp năm 1959. Vì vậy để xây dựng bộ máy nhà nước theo chủ trương đã được đề ra trong Nghị quyết hội nghị lần thứ Bảy, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa VIII, UBTVQH trình QH  xem xét, quyết định cho nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước. QH đã chấp nhận đề nghị này bằng việc ra Nghị quyết thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 quy định rõ nhiệm vụ của Ủy ban là nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp của các vị đại biểu Quốc hội, xây dựng dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 để tổ chức lấy ý kiến nhân dân; sau đó tiếp thu ý kiến đóng góp của nhân dân để hoàn thiện dự thảo Nghị quyết trình Quốc hội xem xét thông qua tại Kỳ họp thứ Mười.

Ngày 15.8.2001, Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã có bản thuyết minh những nội dung cần nghiên cứu và xác định: trọng tâm của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 lần này là một số điều bức xúc về tổ chức bộ máy nhà nước và về kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ. Bảo đảm phù hợp với những nội dung mới đã được Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng xác định. Như vậy là phạm vi sửa đổi, bổ sung không còn giới hạn ở một số điều về tổ chức bộ máy nhà nước nữa. Cùng với bản thuyết minh này là bản kế hoạch lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Bản kế hoạch xác định đối tượng được tham gia ý kiến vào dự thảo là tất cả mọi tầng lớp nhân dân, cán bộ các cơ quan Đảng, Nhà nước, các tổ chức, đoàn thể các cấp và thời gian tổ chức lấy ý kiến từ 15 tháng 8 đến 30 tháng 9 năm 2001.

Thực hiện kế hoạch trên đây, Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã tổ chức Hội nghị cán bộ lãnh đạo cơ quan Đảng và Nhà nước, Mặt trận và các tổ chức, đoàn thể cấp tỉnh tại Hà Nội và TP Hồ Chí Minh để trực tiếp góp ý kiến vào bản dự thảo. Ủy ban dự thảo cũng đã nhận được 211 bản báo cáo tổng hợp ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, đoàn thể ở trung ương và địa phương, 203 thư góp ý của công dân và 206 bài viết trên các báo, tạp chí tham gia về các nội dung dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Ủy ban dự thảo đã nghiên cứu tiếp thu để chỉnh lý bản dự thảo trình QH xem xét, quyết định. Nhưng cũng có ý kiến mà Ủy ban không tiếp thu như: sửa điều 4 về sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội, đổi lại tên nước thành nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, bỏ định hướng phát triển kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, công nhận quyền tự do báo chí, xuất bản, hội họp, biểu tình của công dân.

Tại Kỳ họp thứ Mười, ngày 25.12.2001, sau khi đã thảo luận, xem xét kỹ nội dung Tờ trình của Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung, QH đã biểu quyết thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.

Tóm lại, qua nghiên cứu thực tế hoạt động làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp của QH nước ta trong hơn 60 năm qua, chúng tôi thấy cả 4 lần ban hành Hiến pháp vào năm 1946, 1959, 1980 và 1992 và 1 lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001, việc lấy ý kiến nhân dân về các bản dự thảo đều được đặt ra, tuy đối với Hiến pháp năm 1946 do hoàn cảnh đặc biệt của đất nước vào những năm đó không tổ chức được việc lấy ý kiến nhân dân. Song nếu có lấy ý kiến nhân dân về các bản dự thảo thì cũng không được thực hiện theo một cách thức nhất định vì chưa có văn bản pháp luật nào quy định về quy trình, thủ tục, trình tự việc lấy ý kiến nhân dân. Trong một số văn bản còn dùng thuật ngữ trưng cầu ý dân. Theo chúng tôi hiểu khi tổ chức trưng cầu ý dân về một vấn đề nào đó thì dân sẽ biểu quyết và quyết định theo đa số, còn việc lấy ý kiến dân chỉ là việc tham khảo ý dân, quyền quyết định thuộc về cơ quan có thẩm quyền.

Với ý nghĩa, vị trí, vai trò của Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng, từ thực tế làm và sửa đổi Hiến pháp ở nước ta, có tham khảo kinh nghiệm của một số nước, chúng tôi kiến nghị không tổ chức lấy ý kiến nhân dân về dự thảo Hiến pháp hay dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp mà thay vào đó là việc tổ chức cuộc trưng cầu ý dân theo hướng như Hiến pháp năm 1946 đã quy định về quyền phúc quyết Hiến pháp của nhân dân (Điều 21 và Điều 70). Trong khi Hiến pháp năm 1992 chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục nhân dân phúc quyết Hiến pháp hay trưng cầu ý dân về một vấn đề nhất định, chúng tôi tán thành đề nghị tại Kỳ họp sắp tới, cùng với việc thảo luận, cho ý kiến đối với bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, QH ra nghị quyết về việc lấy ý kiến nhân dân về dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 sau khi đã được chỉnh lý và giao cho Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tổ chức thực hiện nghị quyết này. Tại Kỳ họp QH thảo luận thông qua dự thảo Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có trách nhiệm báo cáo giải trình đầy đủ những ý kiến nhân dân đã đóng góp, cả những ý kiến tiếp thu và những ý kiến không tiếp thu (tất nhiên có tập hợp lại thành những vấn đề) để QH xem xét, quyết định. Làm như vậy mới bảo đảm được tính chính danh của Hiến pháp, mới tránh được sự lãng phí tiền của và công sức của nhân dân và mới khắc phục được tính hình thức trong việc lấy ý kiến nhân dân khi QH làm hay sửa đổi Hiến pháp.