Nên ban hành đạo luật ngân sách hàng năm của QH

Thẩm quyền quyết định ngân sách là thẩm quyền đặc trưng và quan trọng nhất của QH

Theo Khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp sửa đổi năm 2001, QH có nhiệm vụ và thẩm quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các sắc thuế.

Luật Ngân sách Nhà nước quy định, QH quyết định dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách nhà nước. Cụ thể, QH quyết định dự toán trước ngày 15.11 năm trước, quyết định phân bổ ngân sách nhà nước trước ngày 31.12 năm trước và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước chậm nhất là 18 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc.

Hàng năm, vào kỳ họp cuối năm, QH xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách nhà nước cho năm tiếp theo dưới hình thức ban hành một Nghị quyết về dự toán ngân sách nhà nước và Nghị quyết về phân bổ ngân sách Trung ương.

Nghị quyết về dự toán ngân sách nhà nước thường bao gồm các nội dung: Thông qua dự toán ngân sách nhà nước với các chỉ tiêu cụ thể, các giải pháp thực hiện dự toán NSNN trong năm ngân sách; tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước; giám sát việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước. Trong đó, QH quyết định dự toán ngân sách nhà nước trong năm với các chỉ tiêu về tổng thu ngân sách nhà nước (thu nội địa, thu hoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại), tổng chi ngân sách nhà nước (chi ngân sách Trung ương, chi ngân sách địa phương, chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính…). Các chỉ tiêu này được thể hiện bằng con số tổng quát và được cụ thể hóa trong phần phụ lục đi kèm.

Nghị quyết về phân bổ ngân sách Trung ương: QH có quyền quyết định phân bổ ngân sách Trung ương về tổng số chi cho từng lĩnh vực, dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo từng lĩnh vực, mức phân bổ từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương bao gồm bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Đồng thời, Nghị quyết số 387 của UBTVQH cũng quy định khá rõ trình tự, thủ tục báo cáo QH và UBTVQH.

Có thể thấy, thẩm quyền ngân sách là thẩm quyền đặc trưng và quan trọng nhất của QH, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Thông qua nghị quyết về ngân sách thể hiện các ưu tiên của QH cho các chương trình phát triển, các chính sách xã hội hoặc các mục tiêu cụ thể từng năm. Nghị quyết về ngân sách có thể coi là thông điệp hành động của QH mà qua đó các cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm triển khai thực hiện và các cơ quan của QH căn cứ để tiến hành giám sát.

Ủy ban Tài chính và Ngân sách là cơ quan tham mưu của QH, được giao nhiệm vụ thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách; chủ trì thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách Trung ương, các báo cáo về thực hiện ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình QH; giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thuộc lĩnh vực tài chính, ngân sách; giám sát hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước và việc thực hiện chính sách tài chính, ngân sách; kiến nghị các vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan hữu quan và các vấn đề về tài chính, ngân sách… Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính và Ngân sách là cơ sở quan trọng để QH xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước. Ủy ban đã phản ánh tình hình thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và đưa ra các nhận định, đề xuất và kiến nghị phù hợp, tham mưu cho QH trong các quyết đáp về ngân sách, góp phần bảo đảm bảo cho quá trình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước ngày càng tốt hơn. Các báo cáo thẩm tra về lĩnh vực tài chính, ngân sách nhà nước được Ủy ban chuẩn bị kỹ lưỡng, thể hiện chính kiến, cung cấp nhiều thông tin, số liệu về quản lý, điều hành ngân sách nhà nước, được dư luận đồng tình, đánh giá cao. Ủy ban cũng đã thẳng thắn chỉ rõ những khoản chi lớn vượt dự toán, những sai phạm trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước, đưa ra những đề xuất hợp lý giúp các ĐBQH có căn cứ thảo luận, chất vấn. Nhiều kiến nghị của Ủy ban được QH đưa vào nghị quyết về dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước. Để báo cáo thẩm tra ngân sách nhà nước được khách quan, có tính thuyết phục cao, ngoài những thông tin do các cơ quan của Chính phủ cung cấp, Ủy ban đã tổ chức nhiều buổi làm việc tại các bộ, ngành, địa phương, đơn vị có số thu, chi ngân sách nhà nước có quy mô lớn để có thêm thông tin minh chứng cho nhận định, đánh giá của Ủy ban; tổ chức theo dõi tình hình thường xuyên, gắn công tác thẩm tra với công tác giám sát…

Nên ban hành Luật Ngân sách hàng năm của QH

Thực tế thực thi các quyết đáp của QH về tài chính ngân sách thời gian qua cho thấy, hiệu lực thi hành các nghị quyết về dự toán ngân sách nhà nước hàng năm của QH chưa cao; một số khoản thu ngân sách nhà nước chưa được đưa vào cân đối thu chi như thu xổ số kiến thiết, phí để lại cho các đơn vị sự nghiệp công lập, vốn trái phiếu Chính phủ… Việc chưa đưa các khoản thu nói trên vào cân đối thu, chi ngân sách hàng năm cũng có nghĩa là QH quyết định chưa đầy đủ, toàn diện và thống nhất dự toán ngân sách nhà nước. Cũng có ý kiến cho rằng, việc QH quyết định dự toán ngân sách nhà nước, trong đó bao gồm ngân sách địa phương, về dự toán thu, chi, mức bội chi và nguồn bù đắp bội chi có thể dẫn đến tính lồng ghép. Về mặt pháp lý, QH quyết định phân bổ ngân sách Trung ương, trong đó có dự toán chi cho từng bộ, ngành nhưng Chính phủ lại quyết định giao khoán kinh phí cho một số cơ quan thuộc các bộ, ngành với mức chi cao hơn so với định mức phân bổ ngân sách chung, dẫn tới có biểu hiện vừa không công bằng về thu nhập, vừa không cân đối về nguồn lực của các cơ quan trong cùng một hệ thống, một bộ, ngành. Trong khi đó, Ủy ban Tài chính và Ngân sách có trách nhiệm tham mưu chính cho QH về lĩnh vực tài chính, ngân sách nhưng thời gian thẩm tra còn ít, báo cáo thông tin tài liệu của các cơ quan Chính phủ gửi sang còn chậm; nội dung, hình thức thông tin, báo cáo chưa đáp ứng được yêu cầu của cơ quan thẩm tra; đội ngũ chuyên gia, cán bộ giúp việc cho Ủy ban còn mỏng và hạn chế nên cũng ảnh hưởng tới chất lượng các hoạt động thẩm tra, giám sát của Ủy ban.

Để khắc phục được những tồn tại trong lĩnh vực tài chính ngân sách của QH  thì trước hết, cần tăng cường hơn nữa quan hệ phối hợp giữa cơ quan lập dự toán (các bộ, ngành, địa phương), cơ quan thẩm định dự toán (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) với các cơ quan của QH mà chủ yếu là Ủy ban Tài chính và  Ngân sách từ khâu lập, thẩm định đến tổng hợp dự toán trình các cấp có liên quan xem xét, quyết định; trong việc báo cáo, chia sẻ thông tin, đặc biệt là lập kế hoạch kiểm toán, triển khai các cuộc kiểm toán quan trọng và theo dõi các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước... và phải kịp thời điều chỉnh các quy định của pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn. Cần tăng cường vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc hỗ trợ QH quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương hàng năm. Nên xem xét thực hiện thí điểm việc kiểm toán dự toán ngân sách của một số bộ, ngành hoặc địa phương. Ngoài việc gửi báo cáo ý kiến của Kiểm toán Nhà nước hoặc báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước, cần tiến tới việc Tổng Kiểm toán Nhà nước trình bày báo cáo ý kiến của mình trước QH, trước khi QH thảo luận hoặc biểu quyết thông qua dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương hoặc thông qua quyết toán ngân sách nhà nước. Xây dựng đội ngũ kiểm toán cao cấp của Kiểm toán Nhà nước trong từng lĩnh vực như giáo dục, xây dựng cơ bản… để tham gia hỗ trợ thiết thực và có hiệu quả hơn vào các hoạt động điều trần mang tính chất chuyên đề của QH, UBTVQH và các cơ quan của QH.

Đối với Ủy ban Tài chính và Ngân sách thì yêu cầu quan trọng là phải được tăng cường số lượng đại biểu chuyên trách cho Ủy ban Tài chính và Ngân sách, và đội ngũ cán bộ giúp việc cho Ủy ban; đổi mới các hình thức hoạt động của Ủy ban; giám sát trước (xây dựng dự toán), trong (quá trình thực hiện) và sau (quyết toán ngân sách nhà nước); tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của QH với Ủy ban Tài chính và Ngân sách trong quá trình thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương. 

Mặt khác, cần đẩy nhanh việc nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước, đổi mới các quy định về phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; nghiên cứu để từng bước xóa bỏ tình trạng lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước theo nguyên tắc ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định. Về lâu dài, cần nghiên cứu tiến tới thực hiện theo thông lệ quốc tế là có cơ chế bảo đảm các cấp ngân sách có tính độc lập cao hơn. Bên cạnh đó, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng Luật Ngân sách nhà nước thường niên thay cho Nghị quyết của QH hàng năm. Như vậy, quá trình xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương sẽ có hiệu lực và hiệu quả hơn. QH cũng nên xem xét việc áp dụng phương pháp lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Đây là cách làm đang được nhiều nước trên thế giới áp dụng. Ưu điểm nổi bật của phương pháp này là tạo được sự ổn định tài khóa trong trung hạn - một giai đoạn có độ dài tương đương với thời kỳ ổn định ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành. Nghiên cứu xây dựng trần chi tiêu công, duy trì kỷ luật tài khóa là cơ sở để có nền tài chính công ổn định, lành mạnh; trong quản lý chi ngân sách, từng bước nghiên cứu áp dụng cơ chế quản lý ngân sách gắn với kết quả thực hiện các nhiệm vụ chi trên cơ sở đẩy mạnh phân cấp và trao quyền tự chủ cho người đứng đầu các cơ quan, đơn vị; nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của các bộ, cơ quan, địa phương trong quản lý điều hành ngân sách nhà nước. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và trần chi tiêu công cũng là căn cứ để Ủy ban Tài chính và Ngân sách tham chiếu trong quá trình giám sát, thẩm tra các báo cáo của Chính phủ; cơ sở để QH xem xét, quyết định, ban hành các nghị quyết.

Điều quan trọng nữa là phải tăng cường tính công khai, minh bạch ngân sách. Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho người dân, cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát việc sử dụng và quản lý ngân sách của các cơ quan nhà nước. Qua đó sẽ hạn chế được thất thoát, lãng phí trong sử dụng nguồn lực. ĐBQH luôn lắng nghe ý kiến của cử tri và đó là một kênh thông tin phủ khắp đánh giá thực tế về những chính sách của nhà nước đang được thực thi. Từ đó, sẽ có những nhận định, đánh giá sát thực hơn và đưa ra được những kiến nghị phù hợp. Bên cạnh đó, minh bạch tài chính cũng sẽ góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của những cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách. Để hỗ trợ công tác minh bạch tài chính cần hoàn thiện các mẫu biểu và cơ chế thực hiện hệ thống báo cáo tài khóa theo các tiêu chí thống nhất.