Nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

-  Thưa Phó trưởng đoàn, Hiến pháp mới đã có chế định cụ thể về Chính quyền địa phương. Chúng ta có thể hiểu thế nào về một nền hành chính quốc gia thống nhất từ góc nhìn này?

- Tại Chương IX Hiến pháp Nước CHXHCN Việt Nam có 7 điều chế định về Chính quyền địa phương (từ Điều 110 đến 116), trong đó  quy định các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam; địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của chính quyền địa phương; quy định về HĐND và UBND… Có thể nói Hiến pháp hiện hành chỉ quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc cứng tổ chức chính quyền địa phương, còn dành nhiều dư địa cho Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ quy định. Ví dụ, theo Điều 111, khoản 1, quy định nguyên tắc cứng là: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nhưng Điều 111, khoản 2 lại quy định khá mở: Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định. Hiến pháp sử dụng 2 khái niệm chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương và chỉ có cấp chính quyền địa phương mới có HĐND và UBND và giao cho luật quy định.

Như vậy có thể hiểu là: không phải mọi đơn vị hành chính của Nước CHXHCN Việt Nam đều tổ chức cấp chính quyền địa phương, tức là cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và UBND, mà tùy theo đặc điểm địa bàn khác nhau Luật sẽ quy định mô hình tổ chức phù hợp. Tôi cho rằng, đây là một trong những nội dung hiến định về tổ chức chính quyền địa phương đổi mới so với Hiến pháp năm 1992; khắc phục được tình trạng xây dựng một nền hành chính đồng nhất bất luận sự khác biệt về đặc điểm tự nhiên, kinh tế, văn hóa, xã hội giữa các vùng, miền, đô thị, nông thôn, hải đảo… Chúng ta xây dựng một nền hành chính quốc gia thống nhất chứ không đồng nhất; khắc phục tình trạng chỉ đan một loại lưới để bắt mọi loại cá như tổ chức nền hành chính hiện nay. Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương và dự án Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) đang xây dựng nhằm khắc phục nguyên nhân dẫn đến tình trạng nền hành chính kém hiệu quả, kém hiệu lực; bộ máy cồng kềnh; quản lý chồng chéo; trách nhiệm không rõ ràng; ngân sách xin cho; chính quyền địa phương thiếu tính tự chủ nên HĐND các cấp không có thực quyền và trách nhiệm giải trình.

- Vậy Luật Tổ chức chính quyền địa phương đang được soạn thảo chuẩn bị trình QH thay Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp hiện hành, phải chăng không chỉ thay đổi tên gọi của Luật mà đổi mới về nội dung, cụ thể hóa các quy định hiến định về chính quyền địa phương, thưa Phó trưởng đoàn?

-  Đúng vậy, khi thay cụm từ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành cụm từ chính quyền địa phương không phải là vấn đề từ ngữ, mà chính là sự đổi mới tư duy về tổ chức nền hành chính quốc gia phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và nhằm vào mục tiêu nâng cao hiệu quả, hiệu lực của nền hành chính quốc gia, giải quyết những bất cập trong cơ chế quản lý hành chính nhà nước hiện hành, thực hiện quan điểm đổi mới của Đảng về hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN đã được đề ra từ Đại hội X của Đảng (năm 2006) và Đại hội XI của Đảng (năm 2011). Một trong những nội dung quan trọng của đổi mới, mang tính định hướng cho việc xây dựng các đạo luật về tổ chức nhà nước của nước ta là Điều 2, khoản 3 của Hiến pháp: “... Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Tư tưởng của Hiến pháp nêu trên mở ra hướng đổi mới nhận thức về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương. Cụ thể, trong một nhà nước đơn nhất, khái niệm phân cấp hay phân quyền được hiểu là sự phân quyền của nền hành chính, chứ không phải nhà nước (nền hành chính gắn liền với quyền hành pháp, còn nhà nước thì rộng hơn nhiều, thì bao gồm cả quyền lập pháp và tư pháp). Thể chế chính trị của nước ta không theo mô hình tam quyền phân lập, nhưng có sự phân công rõ ràng và cơ chế kiểm soát 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trên tinh thần Điều 2, khoản 3, Hiến pháp đã chế định về quyền lập pháp của Quốc hội (Điều 69), quyền hành pháp của Chính phủ (Điều 94) và quyền tư pháp của TAND (Điều 102).  Do đó, việc phân cấp hay phân quyền của Chính quyền Trung ương cho chính quyền địa phương cần được hiểu là sự phân cấp thẩm quyền hành chính, mà Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Điều 94).

Trong những năm qua, nhiều lĩnh vực Trung ương đã mở rộng việc phân cấp cho địa phương, nhưng do chưa thực sự minh bạch về chức năng quản lý nhà nước, cơ chế trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương; sự trùng lặp chức năng giữa các cấp chính quyền, nên chưa mang lại hiệu quả như mong muốn, thậm chí xảy ra một số trường hợp thiếu kỷ cương của một nền hành chính quốc gia. Mặt khác, có nhiều lĩnh vực nên để cho chính quyền địa phương, nhất là HĐND tự quyết định và tự chịu trách nhiệm, nhưng lại chưa được phân cấp. Ví dụ, ở các đô thị nên cho phép chính quyền địa phương, cụ thể là HĐND được quyền quy định và xử phạt những hành vi vi phạm trật tự, mỹ quan đô thị, cư trú… mang tính đặc thù của địa phương, mà không tổn hại gì đến lợi ích quốc gia.

Dường như có một sự hiểu không đúng nào đó khi sử dụng khái niệm quốc gia và khái niệm nhà nước. Ở nước ta, từ khi giành độc lập và ra đời Hiến pháp 1946 cho đến nay, dù Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa hay Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều được tổ chức theo mô hình nhà nước đơn nhất, khác với nhà nước liên bang hay nửa liên bang ở một số nước. Với mô hình nhà nước đơn nhất thì quyền lực nhà nước chính là quyền lực chính trị được thiết lập trên một quốc gia (khái niệm quốc gia được hiểu bao gồm 3 yếu tố: lãnh thổ, dân cư và quyền lực chính trị được thiết lập trên lãnh thổ và cộng đồng dân cư đó - gọi là nhà nước) được thể hiện tập trung ở chính quyền Trung ương. Quốc gia là một pháp nhân công pháp trong quan hệ quốc tế. Từ quyền lực tập trung của chính quyền Trung ương, mà hiện nay còn rất ít quốc gia duy trì chế độ Trung ương tập quyền,  theo xu hướng phát triển của thời đại và tùy theo điều kiện lịch sử, văn hóa của mỗi nước, người ta phân chia một phần cho chính quyền địa phương, thông qua tổ chức nền hành chính theo mức độ phân quyền khác nhau; nhưng điểm chung là: chính quyền địa phương đều  có địa vị pháp lý là một pháp nhân công pháp trong quan hệ quốc nội, tức là có tài sản và ngân sách riêng, có cơ cấu tổ chức riêng, có công chức địa phương riêng, tự quyết định và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền.

Khác với nền hành chính các nước, ở nước ta không có sự phân biệt giữa nền hành chính quốc gia và nền hành chính địa phương, mà chỉ có hành chính nhà nước nói chung và phân cấp cho địa phương. Đây là nguyên nhân gây ra sự chồng chéo về chức năng của các cấp chính quyền, chồng chéo công vụ và do đó dẫn đến sự tăng nhanh số lượng công chức ở tất cả các cấp chính quyền. Tôi cho rằng có lẽ chúng ta không nên sử dụng khái niệm phân cấp là di sản của một nền hành chính tập trung quan liêu, mà chỉ nên sử dụng 2 khái niệm phân quyền và ủy quyền, như vậy sẽ rõ hơn về cơ chế trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp.

Trong điều kiện của nước ta, tôi cho rằng nên chọn mô hình tổ chức chính quyền địa phương: vừa thực hiện chức năng hành pháp của Chính phủ trên địa bàn, vừa đại diện và thực hiện quyền lợi của cộng đồng dân cư mà mình đại diện. Về mặt hành chính, chính quyền địa phương chịu sự quản lý và giám sát của Chính phủ, bảo đảm tính thống nhất của nền hành chính quốc gia, nhưng về mặt chính trị, chính quyền địa phương có sự độc lập tương đối trong việc bảo đảm lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương do mình đại diện.

Đây là một nguyên tắc quan trọng, mà trên cơ sở Điều 112 của Hiến pháp, chúng ta có thể vận dụng để chế định trong dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương tới đây.

- Trong những năm qua, Chính phủ đã mở rộng việc phân cấp cho địa phương trong rất nhiều lĩnh vực. Và, thực tế đã có tình trạng cục bộ địa phương, nhất là trong lĩnh vực thu hút đầu tư. Nếu theo mô hình Phó trưởng đoàn vừa nêu, liệu có làm tăng thêm tính cục bộ địa phương không?

- Không, hoàn toàn không, mà ngược lại. Thật vậy, một nguyên tắc quan trọng trong việc tổ chức một nền hành chính có hiệu quả là có sự phân định rạch ròi về công vụ giữa các cấp chính quyền theo nguyên tắc: một loại công vụ chỉ có một cấp chính quyền thực hiện. Trong nền hành chính hiện đại, tức là nền hành chính mà sản phẩm của nó là cung cấp dịch vụ công cho người dân, thì có xu hướng: loại công vụ nào mà chính quyền địa phương làm tốt hơn thì ưu tiên giao cho chính quyền địa phương, nên cơ chế tự quản địa phương ngày càng được mở rộng. Chính quyền địa phương thực hiện 2 loại công vụ khác nhau: công vụ của quốc gia theo cơ chế ủy nhiệm của Chính phủ và công vụ địa phương theo cơ chế tự chủ. Sự tự chủ của chính quyền địa phương trong giới hạn công vụ địa phương và tuỳ thuộc vào đặc điểm và năng lực cụ thể của từng địa phương, trong đó chủ yếu liên quan đến lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn.

 Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ quy định cụ thể đối với từng  chính quyền địa phương ở cấp cơ sở. Dĩ nhiên, chi tiết về nội dung tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương sẽ chế định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Công vụ, nhằm bảo đảm nguyên tắc về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Chính phủ quản lý và giám sát chính quyền địa phương, nhưng không phải trong mọi quan hệ đều là cấp trên của chính quyền địa phương như cách hiểu hiện nay. Mỗi định chế có sự độc lập tương đối và hoạt động theo luật định. Tôi muốn nhấn mạnh là: Tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trong phạm vi được phân quyền là thuộc tính của chính quyền địa phương trong các nền hành chính hiện đại.

-  Xin cám ơn Phó trưởng đoàn!