Một vài suy nghĩ xung quanh Hiến pháp năm 1992 về chức năng, nhiệm vụ của HĐND, UBND

Hiến pháp là đạo luật cơ bản, là đạo luật gốc của Nhà nước, có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống pháp luật và đời sống chính trị của mỗi quốc gia, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Từ khi thành lập Nhà nước đến nay, nước ta đã có 4 bản Hiến pháp, đó là Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đã được bổ sung vào năm 2001.

Thời gian qua, Hiến pháp năm 1992 đã cơ bản đáp ứng được nhu cầu phát triển đất nước và phù hợp với tiến trình hội nhập kinh tế, quốc tế, khu vực, nhất là trong việc thực hiện cơ chế phân công phối hợp trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các quyền. Riêng về tổ chức bộ máy Nhà nước, đặc biệt là về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND theo quy định của Hiến pháp khá rõ ràng:

Đối với HĐND, Hiến pháp 1992 quy định: HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Điều 120 của Hiến pháp ghi nhận: “Căn cứ vào Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển KT - XH và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”. Tuy nhiên, qua xem xét nhận thấy, Điều 120 của Hiến pháp chỉ đề cập đến chức năng thứ nhất của HĐND là quyền quyết định (ban hành NQ), còn chức năng thứ hai của HĐND là chức năng giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương thì chưa được đề cập, nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho HĐND thực hiện quyền giám sát của mình.

Và theo quy định của Hiến pháp 1992 thì trong bộ máy nhà nước ta, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. Thực tiễn đã chứng minh, ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND, vì thế, cơ quan dân cử địa phương đã làm được nhiều việc ích nước, lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh. Song, hiện nay chúng ta lại chưa quan tâm đúng mức đến việc xây dựng mô hình từng cấp, vì thế trên thực tế về mặt tổ chức cũng như hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu yếu kém của bộ máy nhà nước. Do đó, có ý kiến đề nghị không tổ chức HĐND, vì hoạt động của cơ quan dân cử địa phương còn hình thức, làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh, tốn kém; lại có ý kiến cho rằng việc tổ chức hay không tổ chức phải căn cứ vào bản chất của Nhà nước ta - Nhà nước của dân, do dân và vì dân, thì phải có cơ quan đại diện của nhân dân ở Trung ương cũng như ở địa phương, cơ sở để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Như vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là phải tăng cường củng cố, kiện toàn HĐND, để cơ quan dân cử địa phương hoạt động thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND như Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định.

Cũng có ý kiến đề nghị không tổ chức HĐND ở đơn vị hành chính quận, huyện, phường để làm rõ tính chất đô thị của chính quyền địa phương, cũng như do sự hạn chế về tính cố kết cộng đồng ở các đơn vị này, thì nên chăng bổ sung vào Hiến pháp hoặc Luật Tổ chức HĐND và UBND về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND đối với chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn, cũng như quy định mô hình chính quyền phù hợp với đặc trưng của đô thị và nông thôn... cho phù hợp với điều kiện quản lý nhà nước của các cấp chính quyền.

Trong những năm qua, việc tổ chức thực hiện Hiến pháp cũng như việc cụ thể hóa Hiến pháp vào thực tiễn cuộc sống bên cạnh những mặt tích cực đáng ghi nhận cũng còn nhiều vướng mắc, hạn chế:

Tại Điều 119 Hiến Pháp quy định “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương...” nhưng xét theo góc độ trên thì HĐND thuộc cơ quan nào (lập pháp hay hành pháp). Qua thực tế thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo Luật định thì có thể xác định HĐND thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, vậy thì Hiến pháp năm 1992, luật, các văn bản có liên quan cũng cần quy định rõ ràng vấn đề này trong các văn bản của mình.

Một số quy định của Hiến pháp chưa bảo đảm tính định hướng và dự báo, chưa thực sự bám sát tình hình và xu thế vận động của nền kinh tế thị trường, quan hệ quốc tế, nên khi thể chế hóa thành các văn bản luật gặp không ít khó khăn do thực tế phát sinh. Một số quy định của Hiến pháp, các luật, pháp lệnh cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp chưa thống nhất, ví dụ như giữa Hiến pháp năm 1992, Luật Đất đai năm 2003 và Bộ luật Dân sự năm 2005 chưa có sự thống nhất về sở hữu đối với đất đai. Bởi lẽ, trong khi Hiến pháp và Luật Đất đai xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý, thì Bộ luật Dân sự lại xác định đất đai thuộc hình thức sở hữu Nhà nước.

Trong bối cảnh hiện nay, đất nước ta đang trong thời kỳ phát triển và hội nhập, vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nhằm mục đích thể chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về tổ chức bộ máy nhà nước là một trong những vấn đề then chốt.

Đối với vấn đề này, vừa qua, thành phố Cần Thơ đã tổ chức Hội nghị tổng kết Hiến pháp năm 1992, qua đó kiến nghị cần quy định rõ hơn về cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước; tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; bổ sung, sửa đổi và làm rõ định hướng về hệ thống chính trị, về chức năng, vai trò cũng như mối quan hệ cơ bản của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị xã hội; sáp nhập, tổ chức lại một số cơ quan của Đảng và Nhà nước có sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ. Tránh hình thức hóa hoạt động hành chính của các tổ chức chính trị - xã hội. Ngoài ra, nên phân cấp mạnh hơn cho chính quyền địa phương, nhất là trong lĩnh vực ngân sách; biên chế tổ chức; thủ tục hành chính;... gắn liền với các hoạt động quản lý của địa phương.

Bên cạnh đó, cần bổ sung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho HĐND, UBND đối với địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn theo hướng phù hợp với yêu cầu quản lý của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; cần làm rõ vị trí, vai trò của HĐND, cũng như HĐND thuộc cơ quan nào trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước (cơ quan quyền lực, cơ quan lập quy hay cơ quan hành chính nhà nước). Nghiên cứu bổ sung Điều 120 của Hiến pháp năm 1992 về chức năng thực hiện quyền giám sát của HĐND, cụ thể như sau: “HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức XH, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương”; sửa đổi, bổ sung Điều 122 như sau: “Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn, các tổ chức, đơn vị sự nghiệp thuộc UBND và Thủ trưởng các doanh nghiệp nhà nước cùng cấp đóng trên địa bàn. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân ở địa phương. Người phụ trách cơ quan này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu”.