Mô hình tổ chức của cơ quan thi hành án dân sự phải được xây dựng trên cơ sở phù hợp với bản chất và đặc điểm của hoạt động thi hành án

      CHỦ NHIỆM UB TƯ PHÁP LÊ THỊ THU BA: Đây là vấn đề cần phải được nghiên cứu cân nhắc kỹ lưỡng...
      Một trong những nhiệm vụ quan trọng của dự án Luật là cần phải xác định rõ cơ chế quản lý và mô hình tổ chức cơ quan Thi hành án dân sự (THADS). Đây là vấn đề được đặt ra từ năm 1993 khi chuyển giao công tác THADS từ Toà án nhân dân sang Chính phủ. Qua 15 năm thực hiện cho thấy thực tiễn cũng đã đủ điều kiện để xác định rõ mô hình tổ chức cơ quan THADS, vừa phúc đáp yêu cầu nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động THADS, vừa đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị. Theo Báo cáo tổng kết thi hành Pháp lệnh THADS năm 2004 của Bộ Tư pháp, thì một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho công tác THADS còn nhiều hạn chế, bất cập là do sự thiếu tập trung, thống nhất trong công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành. Nhiều ý kiến của các thành viên UB Tư pháp nhất trí với nhận định trên và cho rằng cần nghiên cứu mô hình tổ chức cơ quan THADS theo hướng tập trung để thống nhất quản lý, chỉ đạo điều hành theo nguyên tắc một công việc phải giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, đây là vấn đề cần phải được nghiên cứu cân nhắc kỹ lưỡng với tinh thần là phải quán triệt quan điểm về tổ chức và hoạt động cơ quan thi hành án phù hợp với mục tiêu định hướng cải cách tư pháp “xác định đúng, đủ quyền năng và trách nhiệm pháp lý” của cơ quan THADS, chấp hành viên và các cơ quan, tổ chức có liên quan trong THADS. 
      Liên quan đến mô hình tổ chức và quản lý nhà nước về THADS, qua thảo luận hiện có 3 loại ý kiến khác nhau. Loại ý kiến thứ nhất tán thành với nội dung Tờ trình và quy định của dự thảo Luật là cơ quan THADS được tổ chức ở hai cấp (cấp tỉnh và cấp huyện), đồng thời để bảo đảm cơ chế quản lý tập trung, thống nhất nhằm khắc phục những hạn chế hiện nay, thì nên thành lập Tổng cục THADS tại Bộ Tư pháp để thực hiện chức năng quản lý THADS (tương tự mô hình cơ quan thuế). Loại ý kiến thứ hai đề nghị thực hiện phân cấp cho địa phương, theo đó Bộ Tư pháp chỉ làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác THADS trong phạm vi cả nước, giao cho địa phương trực tiếp quản lý các cơ quan THADS và tổ chức, chỉ đạo việc thi hành án. Loại ý kiến thứ ba đề nghị áp dụng mô hình như trước năm 1993, giao cho Tòa án vừa xét xử, đồng thời vừa chịu trách nhiệm tổ chức THADS.
      UB Tư pháp đề nghị cơ quan soạn thảo trên cơ sở kết quả tổng kết, cần làm rõ những vấn đề lý luận, thực tiễn và đánh giá cụ thể ưu điểm, hạn chế của mô hình tổ chức, quản lý THADS hiện nay, cũng như các mô hình dự kiến, từ đó chuẩn bị các phương án quy định về quản lý nhà nước và mô hình tổ chức cơ quan THADS để QH có cơ sở xem xét, quyết định.

      ĐB LÊ THỊ NGA (THÁI NGUYÊN): Phải xác định hoạt động thi hành án thuộc trách nhiệm của hệ thống hành pháp... 
      Hiện nay, tất cả các bản án đều được thi hành tại địa phương. Qua cơ quan THADS tại cấp tỉnh, cơ quan THADS cấp huyện. Nhưng địa vị pháp lý, mối quan hệ của cơ quan thi hành án trong bộ máy Nhà nước hiện nay chưa được xác định một cách rõ ràng. Vị thế và vai trò của cơ quan thi hành án có phần mờ nhạt, chưa thực sự tương xứng với yêu cầu của nhiệm vụ thi hành án. 
      Để thực hiện được nhiệm vụ của mình trong công tác thi hành án mà pháp luật giao thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp, UBND cấp tỉnh muốn tác động đến cơ quan THADS cấp tỉnh thì phải qua một đầu mối là Sở Tư pháp. Ở đây Sở Tư pháp có vai trò giống như một cầu nối, một cấp trung gian giữa UBND tỉnh và cơ quan thi hành án tỉnh, giữa Bộ Tư pháp và cơ quan thi hành án tỉnh. Cách tổ chức này đã bộc lộ 3 điểm bất hợp lý là tạo sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ...; Tạo một khâu trung gian, một đầu mối không cần thiết, làm mất tính độc lập và chủ động của cơ quan thi hành án...; Làm cho cơ quan thi hành án tỉnh trở thành một cơ quan có địa vị pháp lý lơ lửng, thiếu rõ ràng và vị thế của nó không tương xứng nên trong thực tế rất khó khăn trong việc phối hợp với các cơ quan của cấp tỉnh. 
      Những bất cập này cần phải được khắc phục bằng một mô hình tổ chức mới. Vậy mô hình đó là gì? Về nguyên tắc mô hình tổ chức mới của cơ quan THADS phải được xây dựng trên cơ sở phù hợp với bản chất và đặc điểm của hoạt động thi hành án. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì bản chất của hoạt động thi hành án là hoạt động tư pháp, nhưng lại nằm dưới sự chỉ đạo tổ chức, quản lý của Chính phủ và UBND các cấp. Điều này thể hiện cụ thể ở Điều 18 của Luật Tổ chức Chính phủ; Điều 94, Điều 106 và Điều 117 của Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp. Các Điều này quy định Chính phủ và UBND các cấp có trách nhiệm tổ chức, quản lý và chỉ đạo công tác thi hành án. Mặt khác, Bộ luật Tố tụng Hình sự và Bộ luật Tố tụng Dân sự là hai bộ luật về hoạt động Tư pháp, đều có hai chương về thi hành án. Bộ luật Hình sự cũng quy định chấp hành viên là chủ thể của hoạt động tư pháp. Luật Tổ chức Viện Kiểm sát quy định Viện Kiểm sát là cơ quan có chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp, trong đó có kiểm sát hoạt động thi hành án. Với những quy định trên, rõ ràng thi hành án là hoạt động mang tính chất lưỡng tính, đó là hoạt động hành chính tư pháp chứ không phải chỉ là hoạt động mang bản chất tư pháp như trong khẳng định ở trang 10 Tờ trình của Chính phủ. Đây là đặc điểm cơ bản có ý nghĩa quyết định để xác định một mô hình tổ chức phù hợp. Với tính chất hành chính tư pháp, phải xác định hoạt động ở đây thuộc trách nhiệm của hệ thống hành pháp, trách nhiệm tổ chức, quản lý, chỉ đạo thi hành án phải thuộc về Chính phủ và UBND các cấp. 
      Trong giai đoạn hiện nay khi chưa thành lập được cảnh sát tư pháp thì việc tổ chức thi hành án, nhất là việc tổ chức cưỡng chế phải huy động được sức mạnh tổng hợp cùng các điều kiện về cơ sở vật chất của bộ máy hành pháp. Là hoạt động mang tính chất tư pháp thì cơ quan thi hành án, thủ trưởng cơ quan thi hành án và chấp hành viên phải có tính độc lập, hoạt động theo luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Để phù hợp với bản chất hành chính tư pháp đó, chúng tôi đề nghị mô hình tổ chức cơ quan thi hành án mới phải đáp ứng được 3 yêu cầu. Thứ nhất, phải xác định rõ được trách nhiệm của Chính phủ và UBND các cấp trong công tác quản lý, tổ chức và chỉ đạo thi hành án. Thứ hai, loại bỏ những khâu trung gian không cần thiết, thu gọn đầu mối quản lý chỉ đạo thi hành án theo tinh thần của Nghị quyết của Đảng là “Tổ chức, cơ quan thi hành án theo nguyên tắc thu gọn đầu mối”. Thứ ba, nâng cao vị thế và bảo đảm tính độc lập cả về tổ chức và hoạt động của cơ quan thi hành án và chấp hành viên, tránh sự can thiệp trái pháp luật và hoạt động của cơ quan thi hành án và chấp hành viên. 
      Về mô hình cụ thể, ở Trung ương, trách nhiệm tổ chức và quản lý thi hành án thuộc Chính phủ, người đứng đầu là Thủ tướng. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện nhiệm vụ tổ chức và quản lý về thi hành án, trong Bộ Tư pháp cần có bộ phận giúp Bộ trưởng thực hiện công việc này. Tôi cho rằng nên là Tổng cục thi hành án để nâng cao vị thế và tăng thêm thẩm quyền cho cơ quan này. Đối với những vụ án lớn, phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều địa phương, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trực tiếp chỉ đạo tổ chức việc thi hành án. Ở cấp tỉnh, tổ chức và chỉ đạo thi hành án ở địa phương là trách nhiệm của UBND tỉnh. Tôi đề nghị có cơ quan thi hành án tương đương với cấp Sở, có thể gọi là Cục. Đây vừa là đầu mối giúp UBND tỉnh tổ chức và chỉ đạo công tác thi hành án, vừa thực hiện một số nhiệm vụ theo ủy quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, vừa là cơ quan thi hành án cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của Tổng cục thi hành án. 
      Chúng tôi đề nghị nên bỏ đầu mối quản lý thi hành án qua Sở Tư pháp. Tương tự như vậy, ở cấp huyện, tổ chức và chỉ đạo quản lý công tác thi hành án thuộc trách nhiệm của UBND huyện, cơ quan thi hành án cấp huyện vừa là cơ quan giúp UBND huyện trong tổ chức và chỉ đạo thi hành án, vừa là cơ quan có trách nhiệm trực tiếp thi hành án và bỏ đầu mối quản lý thi hành án huyện qua Phòng Tư pháp. Như vậy, mô hình cơ quan thi hành án sẽ gần giống như mô hình Tổng cục thuế. Đây cũng là mô hình mà nhiều ý kiến đã đề nghị khi xây dựng Pháp lệnh Thi hành án năm 2004.  

      ĐB HỒ QUỐC DŨNG (BÌNH ĐỊNH): UBND các cấp... không mặn mà, Bộ Tư pháp lại ở quá xa... 
      Công tác thi hành án có một vai trò hết sức quan trọng, bảo đảm cho bản án, quyết định của bản án được thi hành trên thực tế. Thời gian qua, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác thi hành án còn nổi lên rất nhiều bức xúc, nhất là án đã được tuyên nhưng không được thi hành. Theo báo cáo, mỗi năm có trên 300.000 bản án, chiếm trên 50% tổng số các bản án không được thi hành. Đây là vấn đề vừa ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân vừa giảm uy tín của cơ quan Nhà nước cũng như tính nghiêm minh của pháp luật. Mô hình thi hành án như hiện nay- Bộ Tư pháp thống nhất quản lý và tổ chức biên chế là tổng chỉ huy công tác thi hành án- cần phải được nhìn nhận và đánh giá lại. 
      Trong gần 15 năm qua, chúng ta vẫn loay hoay khẳng định địa vị pháp lý của cơ quan thi hành án. Có lúc chúng ta cho cơ quan thi hành án là cơ quan tư pháp, có lúc lại gọi là cơ quan hành pháp và có lúc Chính phủ gọi là cơ quan hành chính tư pháp, tức là lưỡng tính- vừa hành chính vừa tư pháp. Đến bây giờ trong Tờ trình của Chính phủ mới xác định bản chất của nó là tư pháp. Sự bất cập này đã dẫn đến cơ quan thi hành án trong thời gian qua đã bị đặt ra ngoài hệ thống cơ quan tư pháp và cũng đặt ra ngoài cơ quan hành chính các cấp dẫn đến không gánh được trách nhiệm của chính quyền địa phương trong lãnh đạo, chỉ đạo công tác thi hành án. UBND các cấp cho rằng đây là công việc của Bộ Tư pháp nên không mặn mà trong việc lãnh đạo, chỉ đạo. Bộ Tư pháp lại ở quá xa không thể nào điều hành hết toàn bộ hoạt động thi hành án ở 64 tỉnh, thành. Còn, đối với Sở Tư pháp, nhiều biên bản của Bộ Tư pháp chỉ giao nhiệm vụ làm giúp chức năng của Bộ là theo dõi các hoạt động của cơ quan tư pháp đối với cơ quan thi hành án. Với chức năng, nhiệm vụ không rõ ràng như vậy nên vai trò của Sở Tư pháp trong quản lý cơ quan thi hành án là hết sức mờ nhạt. Thực tiễn, nhiều cơ quan thi hành án phớt lờ sự lãnh đạo của Giám đốc Sở Tư pháp, dẫn đến có những vấn đề xung đột trong việc điều hành công tác thi hành án. 
      Tôi xin kiến nghị, thứ nhất nếu xác định thi hành án là hoạt động thuộc lĩnh vực hành pháp thì nên giao cho chính quyền địa phương trực tiếp quản lý cơ quan thi hành án về tổ chức và chỉ đạo công tác thi hành án. Còn Bộ Tư pháp chỉ làm công tác quản lý Nhà nước về công tác thi hành án trên phạm vi cả nước. Vấn đề này hoàn toàn phù hợp với việc phân cấp hiện nay của Chính phủ, vừa bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo kịp thời, sát sao của chính quyền địa phương và bảo đảm sự giám sát của HĐND. Thứ hai, nếu xác định rõ thi hành án là một trong những hoạt động tư pháp, là khâu cuối cùng của Hội đồng tố tụng thì nên giao vấn đề này cho Tòa án. Xác định rõ nếu là tư pháp thì của Tòa án. Tại sao hoạt động của tư pháp lại giao cho hành pháp? Tòa án là người ra bản án, đồng thời chịu trách nhiệm tổ chức thi hành bản án. Thực tế thời gian qua cho thấy, do tách khâu thi hành án ra khỏi hoạt động của Tòa án, dẫn đến tình trạng cắt khúc, tách rời giữa hoạt động xét xử và thi hành án. Trách nhiệm của các thẩm phán đối với các bản án mà mình đã tuyên không rõ ràng. Tòa án cứ tuyên, còn thi hành án thì thi hành thế nào cũng được... dẫn đến nhiều bản án tuyên không rõ, không thi hành, tài sản thì bị tẩu tán ngay trong giai đoạn xét xử nhưng không được xem xét, quy kết trách nhiệm rõ ràng... Đây thực sự là một bất cập rất lớn mà với mô hình thi hành án như hiện nay thì không thể khắc phục được... 

      ĐB THÁI THỊ AN CHUNG (NGHỆ AN): Tôi nhất trí với phương án 1...
      Về tổ chức cơ quan THADS, tôi tán thành với Báo cáo thẩm tra của UB Tư pháp cho rằng một trong những nhiệm vụ quan trọng của việc xây dựng Dự án Luật THADS là phải xác định rõ cơ chế quản lý và mô hình tổ chức của cơ quan THADS. 
      Qua 3 mô hình được Chính phủ thể hiện trong Báo cáo số 78, tôi nhất trí với phương án 1 là tổ chức cơ quan thi hành án theo ngành dọc trực thuộc Bộ Tư pháp và thi hành án tỉnh, huyện chịu sự quản lý Nhà nước của UBND các cấp. Mô hình này sẽ bảo đảm được tính độc lập cho hoạt động thi hành án. Mặt khác, THADS là một hoạt động phức tạp, đòi hỏi phải có sự phối kết hợp của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân do đó cần phải có vai trò điều phối của UBND các cấp. 
      Tuy nhiên, đề nghị dự thảo cần phải tách bạch và xác định rõ trách nhiệm của Bộ Tư pháp, Cục Thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp đối với cơ quan THADS và hoạt động THADS. Quy định chặt chẽ hơn mối quan hệ giữa các cơ quan này trong quản lý, chỉ đạo hoạt động THADS để tránh sự trùng dẫm và đùn đẩy trách nhiệm, làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thi hành án...

PV lược ghi