Mấy suy nghĩ về việc làm Hiến pháp năm 1946 và việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 hiện nay 

Xem với cỡ chữ
Ở nước ta, chính thể dân chủ cộng hòa được thiết lập sau cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945 và ngày tuyên bố Độc lập (ngày Quốc khánh) 2.9.1945 được chính thức ghi nhận một cách chính danh bằng một văn bản pháp lý rất quan trọng, đánh dấu một mốc son chói lọi trong lịch sử dựng nước và giữ nước hàng ngàn năm của nhân dân ta là bản Hiến pháp năm 1946, trong đó ngay tại Điều thứ 1 đã ghi rất rõ ràng: Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hòa. Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo.

Đã có biết bao thế hệ người Việt Nam chúng ta hiến dâng tính mạng và xương máu cho Tổ quốc để có được lời tuyên bố hào hùng và trang trọng trong Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946 với nhân dân thế giới rằng: dưới một chính thể dân chủ rộng rãi, nước Việt Nam độc lập và thống nhất tiến bước trên đường vinh quang, hạnh phúc, cùng nhịp với trào lưu tiến bộ của thế giới và ý nguyện hòa bình của nhân loại.

Để có được bản Hiến pháp năm 1946 thì ngay sau ngày giành được chính quyền về tay nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã xác định một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu để củng cố và xây dựng chính quyền vững mạnh là phải tổ chức tổng tuyển cử bầu QH và phải ban hành Hiến pháp. Chính vì vậy mà chỉ một ngày sau khi đọc bản Tuyên ngôn Độc lập, trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời vào ngày 3.9.1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: Trước chúng ta bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chế nên nước ta không có Hiến pháp, nhân dân ta không được hưởng quyền tự do, dân chủ. Chúng ta phải có một bản Hiến pháp dân chủ (1). Với chủ trương đúng đắn và sáng suốt, tinh thần quyết đoán và chớp thời cơ đó, ngày 8.9.1945, trên cương vị là người đứng đầu Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 14 - SL về việc tổ chức Tổng tuyển cử bầu QH để QH làm  bản Hiến pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Tiếp theo, cũng với tinh thần rất khẩn trương, Chủ tịch Hồ Chí Minh còn ký ban hành Sắc lệnh số 34 - SL ngày 20.9.1945 về thành lập Ủy ban Dự thảo Hiến pháp gồm 7 người, mặc dù ngày 6.1.1946 mới tiến hành cuộc Tổng tuyển cử bầu QH và ngày 2.3.1946 QH mới tiến hành Kỳ họp đầu tiên. Đây là Ủy ban của Chính phủ và chỉ hơn 1 tháng sau ngày được thành lập, Ủy ban đã có bản Dự thảo Hiến pháp để Chính phủ thảo luận góp ý kiến vào phiên họp ngày 31.10.1945. Sau khi đã chỉnh lý theo ý kiến của Chính phủ, ngày 10.11.1945 bản Dự thảo Hiến pháp đã được đăng trên báo Cứu quốc để cho tất cả nhân dân Việt Nam dự vào việc lập hiến của nước nhà, để mọi người được đọc kỹ và tự do bàn bạc phê bình. Ủy ban Dự thảo Hiến pháp sẽ tập trung các đề nghị sửa đổi và ý kiến của nhân dân rồi trình lên toàn quốc Đại hội nhân dân bình luận. Rất tiếc là chúng tôi không có những tài liệu này để trình bày cụ thể.

Tại Kỳ họp thứ Nhất chỉ diễn ra trong vòng 4 tiếng đồng hồ, từ 9 giờ đến 13 giờ ngày 2.3.1946, QH Khóa I đã quyết định nhiều vấn đề quan trọng của đất nước ở thời khắc lịch sử quan trọng này, trong đó có việc thảo luận, bầu ra Ủy ban Dự thảo Hiến pháp gồm 11 người với nhiệm vụ là dự thảo bản Hiến pháp trình QH, cả về Quốc kỳ và Quốc ca. Trong lúc chờ đợi thì lá cờ đỏ sao vàng vẫn là Quốc kỳ và Quốc ca là bài Tiến quân ca. Đây là một quyết định rất tinh vi, vừa đúng về mặt pháp lý vừa đáp ứng yêu cầu bức xúc của thực tế.

Sau đó tại phiên họp ngày 20.10.1946 của Kỳ họp thứ Hai, QH đã bầu bổ sung 10 ĐBQH vào Ủy ban Dự thảo Hiến pháp là đại biểu các nhóm, đại biểu trung lập, đại biểu ở các tỉnh Nam bộ và đại biểu của các dân tộc ít người để nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý bản Dự thảo trình QH xem xét, thông qua. Điều này chứng tỏ QH đã chú trọng đến nguyện vọng và ý kiến của tất cả các tầng lớp nhân dân, các màu sắc chính trị, các vùng miền trong cả nước, không phân biệt tín ngưỡng, tôn giáo trong việc hoàn thiện bản Dự thảo Hiến pháp.

Như vậy, vào thời điểm đó ở nước ta có hai Ủy ban Dự thảo Hiến pháp. Ủy ban Dự thảo của QH thành lập sau Ủy ban của Chính phủ và Ủy ban này đã có Dự thảo để Chính phủ thảo luận rồi công bố lấy ý kiến nhân dân. Việc làm này thể hiện rõ quyết tâm và tinh thần khẩn trương của Chủ tịch Hồ Chí Minh để có bản Hiến pháp năm 1946. Nếu không như vậy thì thử hỏi trước tình thế chúng ta càng nhân nhượng, thực dân Pháp càng lấn tới, vì chúng quyết tâm cướp nước ta một lần nữa và vì thế cuộc toàn quốc kháng chiến đã bùng nổ vào đêm 19.12.1946, liệu nước ta có bản Hiến pháp năm 1946 hay không?

Cùng với hai Ủy ban này còn có Ủy ban kiến quốc của Chính phủ cũng đã tự nghiên cứu và đưa ra một bản Dự thảo Hiến pháp. Vì vậy Ủy ban Dự thảo Hiến pháp của QH đã nghiên cứu bản Dự thảo của Chính phủ và bản Dự thảo của Ủy ban kiến quốc cùng với những ý kiến đóng góp rất phong phú của nhân dân và tham khảo kinh nghiệm làm Hiến pháp của một số nước đã soạn thảo một bản Dự thảo Hiến pháp trình QH. Trong quá trình chuẩn bị đã có những ý kiến khác nhau về chế độ QH một viện hay hai viện. Người đưa ra ý kiến QH hai viện cho rằng, nhân dân ta chưa được huấn luyện nhiều về chính trị, nếu QH một viện sẽ dẫn đến độc tài của đa số. Ý kiến này không được đa số thành viên Ủy ban tán thành vì khẳng định rằng, Hiến pháp đã phản ánh được nguyện vọng của dân chúng, chế độ tập quyền và phân công rất thích hợp để có thể ứng phó mau lẹ với thời cuộc luôn luôn biến chuyển.

Qua nhiều buổi thảo luận rất sôi nổi về những điều trong Dự thảo, ngày 9.11.1946, QH đã biểu quyết thông qua Hiến pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa – Hiến pháp năm 1946; có 242 đại biểu tham gia biểu quyết thì 240 đại biểu tán thành, 2 vị đại biểu không tán thành là ông Phạm Gia Độ (Đỗ) vì đã có ý kiến đề nghị tổ chức QH hai viện để tránh chế độ độc tài của đa số nhưng không được chấp nhận và ông Nguyễn Sơn Hà vì QH không tán thành đề nghị của ông là Hiến pháp phải có một điều quy định về tự do kinh doanh. Mặc dù vậy, ông vẫn được bầu làm ĐBQH các Khóa II, III, IV và V. Do chúng tôi không có tài liệu nên không thể giới thiệu được nội dung các bản Dự thảo của Chính phủ, của Ủy ban kiến thiết để đối chiếu, so sánh và hiểu rõ hơn, kỹ hơn nội dung bản Dự thảo đã được QH thông qua.

Như vậy, chỉ trong khoảng thời gian hơn 1 năm, kể từ ngày Ủy ban Dự thảo Hiến pháp do Chính phủ thành lập (20.9.1945 - 9.11.1946) và trong những tháng ngày chế độ mới còn rất non trẻ lại ở vào thế ngàn cân treo sợi tóc, song dưới sự lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Hồ Chí Minh, thế hệ cha ông chúng ta đã làm được bản Hiến pháp dân chủ, phản ánh rõ thắng lợi vĩ đại của nhân dân ta và tuyên bố với thế giới là nước Việt Nam đã độc lập, thống nhất, mọi người dân Việt Nam đều có quyền tự do và bình đẳng trước pháp luật, đoàn kết phấn đấu xây dựng và bảo vệ đất nước tiến bước trên đường vinh quang, hạnh phúc cùng nhịp với trào lưu tiến bộ của thế giới và ý nguyện hòa bình của nhân loại. Về sự kiện lịch sử quan trọng này, ĐBQH liên tục từ Khóa I đến Khóa VII - Đại tướng Võ Nguyên Giáp đã khẳng định: thời gian sẽ qua đi nhưng lịch sử mãi mãi ghi nhận tên tuổi vị lãnh tụ thiên tài Hồ Chí Minh – Người sáng lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và là tác giả của bản Tuyên ngôn độc lập bất hủ, bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta – Hiến pháp năm 1946.

Về thời gian làm Hiến pháp năm 1946 thì đạt kỷ lục tiến độ nhanh và vượt qua mọi trở lực, khó khăn như thế; còn về mặt kỹ thuật lập hiến và nội dung thì bản Hiến pháp này đã để lại những dấu ấn rất có giá trị trong Lời nói đầu, 7 chương, 70 điều. Với 235 từ được chắt lọc, ngắn gọn và súc tích, Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện được những tư tưởng cơ bản, chủ yếu của một bản Hiến pháp là quy định và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân. Do đó Chương I là chương đầu tiên quy định về chính thể, tiếp theo là Chương II quy định về nghĩa vụ và quyền lợi của công dân với 18 điều trong tổng số 70 điều của cả bản Hiến pháp, sau đó là các chương, điều quy định về tổ chức bộ máy nhà nước và cách thức sửa đổi Hiến pháp xoay quanh một cái trục là tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam.

Nghiên cứu việc làm Hiến pháp năm 1946 và nội dung bản Hiến pháp này, chúng tôi thấy có rất nhiều điều bổ ích cho việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 hiện nay.

Trước hết, nếu tính về thời gian từ ngày khởi động là ngày 26.4.2011, UBTVQH có Tờ trình Đảng Đoàn QH về việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đến nay, thì việc nghiên cứu này đã tiến hành hơn 2 năm trong những điều kiện, hoàn cảnh về mọi mặt thuận lợi và đầy đủ gấp trăm lần khi làm Hiến pháp năm 1946. Sau ngày QH thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 – Nghị quyết số 06/2011/QH13, ngày 6.8.2011, và Nghị quyết tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 – Nghị quyết số 38/2012/QH13, ngày 23.11.2012, thì trên đất nước ta đã diễn ra một đợt sinh hoạt chính trị công khai, sâu rộng và sôi nổi trên khắp mọi vùng, miền từ thành thị đến nông thôn. Theo Báo cáo của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trình QH tại Kỳ họp thứ Năm vào tháng 5 và tháng 6 vừa qua thì đã có hơn 26 triệu lượt ý kiến và hơn 28 nghìn cuộc hội nghị, hội thảo, tọa đàm tham gia góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Đó là những ý kiến rất tâm huyết với tinh thần xây dựng và trách nhiệm công dân của hàng vạn Giáo sư, Phó giáo sư, Tiến sỹ, trong đó có hàng nghìn tiến sỹ luật; của hàng chục triệu người Việt Nam ở trong và ngoài nước mong muốn tận dụng cơ hội lịch sử này tham gia xây dựng,  trình QH một bản Hiến pháp xứng tầm một bản khế ước xã hội để khẳng định tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân giữ lại trực tiếp quyết định một số vấn đề quan trọng của đất nước và ủy quyền cho các cơ quan nhà nước xem xét quyết định những vấn đề quan trọng khác nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vì vậy, Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã chỉ đạo Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 phải thận trọng, lắng nghe, nghiên cứu, tiếp thu nghiêm túc ý kiến của nhân dân để hoàn thiện, nâng cao chất lượng của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992; nếu ý kiến người dân đồng thuận cao với số đông và phù hợp với thực tiễn phát triển thì phải chấp nhận dù có khác với Dự thảo; chúng ta không nên bảo thủ, không tiếp thu các ý kiến khác. Song qua nghiên cứu bản Báo cáo của Chính phủ về kết quả lấy ý kiến vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, thì nội dung bản Báo cáo về việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến nhân dân ( Báo cáo trình QH tại Kỳ họp thứ Năm, QH Khóa XIII vừa qua), thì chúng tôi thấy chưa thể hiện theo đúng ý kiến chỉ đạo trên đây.

Trong bản Báo cáo của Chính phủ đã tập hợp rất công phu và đầy đủ các báo cáo của 30 bộ, ngành thuộc Chính phủ và của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Theo báo cáo đã có trên 18 triệu lượt ý kiến góp ý vào tất cả các chương, điều của Dự thảo, trong đó có 1.828.585 lượt ý kiến góp vào Lời nói đầu, 1.838.062 lượt ý kiến góp vào Chương I: Chính thể; và đặc biệt có 5.634.279 lượt ý kiến góp vào Chương II: Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Đặc biệt là ngày 28.3.2013, tức là 3 ngày trước ngày hết thời hạn tham gia ý kiến vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 theo quy định tại Điều 7 của Nghị quyết số 38/2012/QH13 mà chúng tôi đã nói ở trên, Chính phủ đã có cuộc họp thảo luận và biểu quyết bằng phiếu về 7 vấn đề của Dự thảo, trong đó có quy định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH; về không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường; về trưng cầu ý dân và cử tri phúc quyết Hiến pháp.

Cùng với 7 vấn đề Chính phủ thảo luận, biểu quyết để góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, chúng tôi còn thấy một số vấn đề quan trọng khác qua các cuộc hội thảo và các phương tiện thông tin đại chúng, nhưng trong Báo cáo tiếp thu, giải trình không nhắc đến hoặc giải trình không thuyết phục, hoặc tránh né theo cách làm luật là những vấn đề khó thì để lại giao cho các cơ quan ban hành văn bản hướng dẫn thi hành sẽ quy định chi tiết, cụ thể. Do đó, không giải quyết được tình trạng hiện nay là Hiến pháp cũng có những điều treo, cụ thể là các điều về chính quyền địa phương theo phương án 1; Về Hội đồng Hiến pháp; về Hội đồng bầu cử quốc gia. Liệu có nên trình QH Dự thảo sửa đổi Hiến pháp mà chưa biết hình hài chính quyền địa phương thế nào, chưa có những quy định cơ bản về tổ chức và hoạt động của Hội đồng Hiến pháp, của Hội đồng bầu cử quốc gia hay không? Chúng tôi còn thấy quy định tại Điều 6 là Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, nhưng tại Điều 30, Điều 26, Điều 75 (điểm 15) và Điều 124 (điểm 4) lại quy định QH quyết định trưng cầu ý dân, quyết định trưng cầu ý dân về Hiến pháp. Vậy là có trưng cầu ý dân hay không là do QH quyết định; về quyền lập hội và quyền biểu tình của công dân cũng quy định theo pháp luật mà không quy định QH ban hành Luật Biểu tình, Luật Về hội nên công dân không thể thực hiện quyền này. Vậy nên đây cũng là những quyền treo không có tính khả thi và do đó cũng không phải là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình.

Một vấn đề rất quan trọng và bức xúc khác là tổ chức HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính thế nào đã được đặt ra từ cuối thế kỷ trước khi chuẩn bị Dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001, nhưng đến nay sau hơn mười năm vấn đề này có khả năng lại bị treo. Chúng ta có đầy đủ thời gian, điều kiện vật chất, kỹ thuật và tài chính mà sao không tiến hành tổng kết việc thí điểm không tổ chức HĐND ở một số huyện, quận, phường? không tổ chức nghiên cứu tìm mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị và nông thôn để không phải đưa ra những quy định lơ lửng như trong phương án 1 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992? Sao chúng ta không tham khảo những quy định về HĐND và Ủy ban hành chính trong Chương V của Hiến pháp năm 1946 để chắt lọc lấy tinh hoa? Theo chúng tôi thì tránh né một vấn đề quan trọng và bức xúc như tổ chức HĐND và UBND ở đơn vị hành chính các cấp là rất không nên.

Một vấn đề khác theo chúng tôi thì giải trình chưa thuyết phục, đó là quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH (Điều 99 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Chính phủ cũng đã đưa ra thảo luận tập thể và biểu quyết kiến nghị với QH về quy định này. Chúng tôi không được biết Chính phủ kiến nghị thế nào nhưng nghiên cứu Báo cáo giải trình mục VIII về Chính phủ (Chương VII) ở trang 31, 32 thì thấy ý kiến thứ hai đề nghị không quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của QH có những lý lẽ và lập luận thuyết phục. Ngược lại, những ý kiến bảo vệ cần có quy định này trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lập luận rằng, với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, QH được nhân dân ủy quyền ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, thiết lập nên những cơ quan hiến định trong bộ máy nhà nước và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Do đó, Chính phủ là cơ quan hành pháp có trách nhiệm tổ chức và bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp, luật, nghị quyết do QH ban hành; đồng thời chịu trách nhiệm báo cáo công tác với QH và chịu sự giám sát của QH. Theo lý lẽ và lập luận này thì tại sao không quy định Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Kiểm toán Nhà nước và nếu có sau đây nữa là Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng Bầu cử quốc gia cũng là những cơ quan chấp hành của QH vì cũng có đầy đủ những tiêu chí là do QH thành lập; phải thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp, luật, nghị quyết do QH ban hành; phải báo cáo công tác với QH và chịu sự giám sát của QH. Rõ ràng, giải trình như trong Báo cáo là gượng ép, chưa thuyết phục, chưa thể hiện được rõ nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được khẳng định tại Đại hội toàn quốc lần thứ XI của Đảng.

Trong gần 70 năm kể từ ngày khai sinh nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (nay là nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam), Nhà nước ta đã có 4 bản Hiến pháp, trong đó, việc làm và nội dung bản Hiến pháp đầu tiên – Hiến pháp năm 1946 đã để lại những bài học và những dấu ấn lịch sử có giá trị. Nghiên cứu tham khảo việc làm và nội dung bản Hiến pháp này, chúng tôi đề nghị tiếp tục tổ chức các cuộc đối thoại, thảo luận, tranh luận công khai, dân chủ giữa những cơ quan, tổ chức, đơn vị và thậm chí cả những nhóm người đang có ý kiến khác nhau về những vấn đề quan trọng trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 để thuyết phục nhau, tìm phương án tối ưu giải quyết những vấn đề bức xúc, quan trọng của đất nước, tạo sự đồng thuận cao trong nhân dân, làm cho bản Hiến pháp năm 1992 sau khi đã sửa đổi trở thành bản Hiến pháp vang vọng tiếng dân, đáp ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ đất nước trong thời kỳ mới với mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.

__________________

1. Những trích dẫn và những sự kiện nêu ra khi chúng tôi viết về việc làm Hiến pháp năm 1946 đều lấy từ cuốn Văn kiện Quốc hội toàn tập, tập 1/ 1945 - 1960. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. Hà Nội - 2006. Cuốn Lịch sử Quốc hội Việt Nam 1946 - 1960. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. Hà Nội - 1944 và cuốn Hiến pháp năm 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các Hiến pháp Việt Nam. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. Hà Nội - 1948.

Ts Vũ Đức Khiển
Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật