Luật chơi **

      Quy trình nghị viện còn được gọi là luật nghị viện. Thật ra, cũng như “quy trình nghị viện”, “luật nghị viện” là thuật ngữ được dịch từ tiếng nước Anh nên nghe cũng rất lạ tai. Tuy nhiên, nếu thứ con lai “sức khỏe sinh sản” được chấp nhận, thì “luật nghị viện” cũng có cơ hội giành được chỗ đứng trong kho từ vựng của tiếng Việt chúng ta. Trong tiếng Anh, luật nghị viện được hiểu là luật điều chỉnh các cuộc họp nơi các thành viên ngang quyền thảo luận và thông qua các quyết định. Phiên họp toàn thể của Quốc hội thực chất cũng là một cuộc họp như vậy.
      Luật nghị viện là luật hình thức (luật về thủ tục). Nó chứa đựng các quy phạm kỹ thuật khách quan và được áp dụng ở hầu hết các nghị viện trên thế giới. Tuy nhiên, ở Việt Nam ta, luật nghị viện còn chưa được tìm hiểu nhiều. Nội quy kỳ họp của Quốc hội có thể được coi là một kiểu luật nghị viện phiên bản tiếng Việt vậy. Văn bản này có nhiều điểm khác với luật nghị viện. Nó thực chất là sự ghi nhận (với sự cải biên nho nhỏ qua mỗi thời kỳ) các kinh nghiệm và thực tiễn của chúng ta trong cách thức tổ chức và tiến hành các kỳ họp của Quốc hội, trong đó có phiên họp toàn thể. Đây là một “quy trình nghị viện” có tỷ lệ “nội địa hóa” rất cao. Chính vì vậy, đòi hỏi được ưu tiên của đại biểu Tôn Nữ Thị Ninh có thể chỉ gây nên sự khó hiểu, nếu chúng ta không muốn nói về một cái gì đó nặng nề hơn.
      Luật nghị viện thực chất là luật chơi tại các phiên họp toàn thể của nghị viện. Luật chơi “cũng lắm công phu”: mọi hành vi của các chủ thể tham gia phiên họp đều được điều chỉnh rất chi tiết. Ví dụ, ý kiến của các đại biểu (thực chất, được gọi là “kiến nghị” trong luật nghị viện) về “quy cách” được chia thành 12 loại tất cả. Mỗi loại lại được điều chỉnh theo một cách khác nhau. Cụ thể là: kiến nghị chấm dứt cuộc họp phải được biểu quyết theo đa số; kiến nghị xem xét lại một vấn đề đã được quyết định phải được biểu quyết với 2/3 phiếu tán thành; kiến nghị về quyền ưu tiên phải do chủ tọa quyết định v.v... và v.v... Đi sâu vào các quy định cụ thể của luật nghị viện thì, xin được dùng lời của Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Đào Đình Bình phản ứng trước việc chất vấn của Quốc hội, “có mà nói cả ngày”. Vậy thì, tôi chỉ xin được trình bày một vài vấn đề ở tầm khái niệm. Và trong bài viết này, xin bắt đầu bằng những nguyên tắc cơ bản của luật nghị viện.
      Các nguyên tắc cơ bản là các tư tưởng dẫn dắt các quy định cụ thể của luật nghị viện. Dưới đây là những nguyên tắc được nói tới nhiều nhất:
       1. Nguyên tắc thứ nhất: quy trình nghị viện tồn tại để hỗ trợ cho tiến trình công việc, thúc đẩy sự hợp tác và bảo đảm sự hài hòa
      Tại một phiên họp toàn thể, công việc vừa nhiều, vừa phức tạp, vì vậy thiếu một quy trình hợp lý mọi chuyện sẽ rối tung, rối mù lên. Đó là chưa kể đến trường hợp các đại biểu cứ tranh luận mỗi người mỗi ý về cái lý lẽ của các thủ tục và cách thức tiến hành công việc, ví dụ: chương trình kỳ họp phải được thông qua tại phiên họp chính thức, chứ không phải tại phiên họp trù bị; các đoàn đều phải được phát biểu ngang nhau; phát biểu phải tập trung vào vấn đề đang tranh luận; chủ tọa có quyền chấm dứt cuộc tranh luận hay không?... Đây thường là những vấn đề thuộc loại “quả trứng có trước hay con gà có trước”, chúng có thể làm mất hết thời giờ của Quốc hội. 
      Ngoài ra, tại các phiên họp toàn thể có hàng trăm đại biểu tham gia. Công việc chỉ có thể trôi chảy được, khi hàng trăm con người này hợp tác với nhau. Ngược lại, tình trạng “ông nói gà, bà nói vịt” sẽ biến phiên họp thành một cuộc đấu trí chẳng bao giờ chấm dứt. Việc không ít các đại biểu giành quyền phát biểu chỉ để được phát biểu ở diễn đàn quan trọng nhất của đất nước (thậm chí để chứng tỏ khả năng và kiến thức của mình) đã làm cho các phiên họp vừa kéo dài lê thê, vừa tẻ nhạt đến mức không cưỡng lại được cơn buồn ngủ. Hậu quả là nhiều cử tri đã tỏ ra hết sức bất mãn về việc những người đại diện cho họ ngủ gật tại các phiên họp toàn thể. Tuy nhiên, tác giả tin rằng bất cứ cử tri nào cũng sẽ nhanh chóng từ bỏ sự bất mãn nông nổi này, mỗi khi phải ngồi vào vị trí của các đại biểu. Sức ép tâm lý của việc ngồi bất động và nghe những chuyện “biết rồi, khổ lắm...” hàng giờ đồng hồ là hết sức nặng nề.
      Điều đáng ngạc nhiên là tuy chỉ họp mỗi năm trên dưới hai tháng, nhưng so với các quốc hội làm việc quanh năm thì số lượng ngày họp các phiên toàn thể của Quốc hội nước ta chẳng thua kém gì, nếu không muốn nói là nhiều hơn. Xin nêu ví dụ, Hạ viện Thái Lan làm việc quanh năm, nhưng chỉ họp các phiên toàn thể mỗi tuần hai buổi, mỗi buổi vài ba giờ. Nếu quy ra ngày làm việc thì trong một kỳ họp kéo dài 5 tháng, Hạ viện Thái Lan chỉ họp các phiên toàn thể khoảng 17- 19 ngày, nghĩa là có thể còn ít hơn Quốc hội nước ta. Chưa biết cách tổ chức công việc nào tốt hơn, những rõ ràng sự cập rập và quá tải là điều nên tránh.
      2. Nguyên tắc thứ hai: tất cả các đại biểu đều có các quyền, quyền ưu đãi (đặc quyền) và nghĩa vụ ngang nhau.
      Sự bình đẳng của các đại biểu là nét đặc trưng quan trọng nhất của chế định nghị viện. Các ĐBQH đều nhận được sự ủy quyền từ cử tri và đều được ủy quyền ngang nhau.
      Các quyền và nghĩa vụ của các đại biểu tại phiên họp toàn thể đã được pháp luật quy định tương đối đầy đủ (quyền phát biểu, quyền biểu quyết; nghĩa vụ tham gia đầy đủ các phiên họp, nghĩa vụ tuân thủ nội quy v.v.). Tuy nhiên, pháp luật nước ta ít nói đến quyền ưu tiên (đặc quyền) của các đại biểu, ngoại trừ quyền miễn trừ. (Quyền miễn trừ là loại đặc quyền đang được nhiều nghị viện từ bỏ hoặc hạn chế tối đa phạm vi áp dụng). Đặc quyền quan trọng nhất của các nghị sỹ là quyền không phải chịu trách nhiệm hình sự, cũng như dân sự về việc phát biểu và biểu quyết của mình tại các phiên họp của nghị viện. (Tất nhiên, trách nhiệm chính trị thì không một đại biểu nào có quyền miễn trừ cả). Đây là điều kiện quan trọng bảo đảm tính độc lập và trung thực của các đại biểu. Hiến pháp năm 1946 của nước ta đã dành cho các đại biểu đặc quyền này. Rất tiếc, nó không được kế thừa trong các Hiến pháp sau đó.
      Quyền ưu tiên còn được hiểu là thứ tự ưu tiên của các phát biểu ở phiên họp toàn thể. Ví dụ, phát biểu về “quy cách” là loại phát biểu có thể xin ngắt ngang ý kiến của người đang phát biểu.
      3. Nguyên tắc thứ ba: muốn hành động phải có túc số
Túc số là số lượng đại biểu tối thiểu bắt buộc phải có để có thể tiến hành cuộc hop. Pháp luật các nước thường quy định túc số là 50% tổng số đại biểu +1. Tuy nhiên, khi đã có túc số thì các quyết định chỉ cần có đa số của các thành viên có mặt là sẽ được thông qua. Ở nhiều nước, quy định về túc số nói chung khá mềm dẻo. Ví dụ, tại Hạ viện Đức, mọi cuộc họp đều đương nhiên được coi là có đủ túc số cho đến khi vấn đề này được một thành viên nào đó đặt ra.
      Đối với Quốc hội nước ta, vấn đề túc số chưa được đặt ra. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật nước ta, các quyết định của Quốc hội chỉ được thông qua khi có trên 50% tổng số đại biểu biểu quyết tán thành. Quy định cứng này biến túc số thành một vấn đề không có ý nghĩa thực tiễn đối với hệ thống của chúng ta.
      4. Nguyên tắc thứ tư: thảo luận đầy đủ và tự do về mọi vấn đề đang được xem xét là một quyền cơ bản
      Đây là nguyên tắc bảo đảm cho các quyết định của Quốc hội bao giờ cũng là những quyết định đã được cân nhắc đầy đủ các khía cạnh và các nguồn thôn tin. Tuy nhiên, thảo luận đầy đủ không có nghĩa là thảo luận trùng lặp.
      5. Nguyên tắc thứ năm: trong một thời điểm chỉ được xem xét về một vấn đề
      “Một lúc đuổi theo hai con thỏ, chẳng bắt được con nào”. Câu ngạn ngữ Nga là lời giải thích giản dị cho nguyên tắc này.
      6. Nguyên tắc thứ sáu: các đại biểu có quyền được biết vào bất kỳ thời điểm nào vấn đề đang được xem xét và được nghe nhắc lại vấn đề đó trước khi biểu quyết
      Nguyên tắc này đòi hỏi chủ tọa bao giờ cũng phải nhắc lại vấn đề trước khi tiến hành biểu quyết về vấn đề đó.
      7. Nguyên tắc thứ bảy: Chủ tọa phải tuyệt đối trung lập
      Làm chủ tọa phiên họp toàn thể của nghị viện cũng giống như làm trọng tài trong một trận đá bóng. Điều dễ hiểu là không nên cùng đá với một đội nào đó để chống lại đội kia. Pháp luật nhiều nước thậm chí còn không cho chủ tịch nghị viện quyền biểu quyết nhằm bảo đảm nguyên tắc này.
      Ngoài những nguyên tắc trên, hai nguyên tắc dưới đây cũng rất quan trọng.
      8. Nguyên tắc thứ tám: Không một đại biểu nào được quyền phát biểu trước khi được chủ tọa cho phép
      9. Nguyên tắc thứ chín: Không ai được quyền phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề trong khi còn có những người muốn được phát biểu lần thứ nhất
      Trên đây là những nguyên tắc cơ bản của luật nghị viện. Chúng được thể hiện thành những quy định cụ thể điều chỉnh hành vi của các chủ thể tham gia các phiên họp của nghị viện. Làm chủ các quy định này là làm chủ “luật chơi”. Những đại biểu hiệu năng và quyền lực nhất là những đại biểu biết sử dụng “luật chơi” ở tầm nghệ thuật trong hoạt động nghị trường.

Ts Nguyễn Sĩ Dũng

      **: Bài in trong tập "Thế sự - Một góc nhìn"